Providências da Mesa do Congresso Nacional

No dia 14 de abril de 1989, o Governo do Presidente José Sarney encaminhou ao Congresso Nacional a Mensagem nº 63 de 1989-CN, que continha a prestação de contas do exercício de 1988, bem como o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) para o ano de 1990. Era a data limite para o envio desta última, fixada pelo art. 35, II do ADCT91_.

Dias mais tarde, na sessão conjunta ocorrida em 26 de abril, o Senador Nelson Carneiro (PMDB-RJ), na condição de presidente do Senado e do Congresso, tomou a palavra para tratar do assunto. Em sua fala, destacou a ausência de disposições regimentais a disciplinar especificamente a tramitação destas matérias e, em particular, o funcionamento da comissão mista permanente prevista no art. 166 da nova Constituição – a CMO.

Também ressaltou que “se até dia 30 de junho próximo não se tiver finalizado a tramitação do Projeto de Diretrizes Orçamentárias, a sessão legislativa não se encerrará no dia 30 de junho; continuará em funcionamento o Congresso até que se vote esse projeto”. Assim, comunicou aos parlamentares que iria instituir, a título provisório, um conjunto de novas regras procedimentais – caso não houvesse objeção do Plenário. (BRASIL, 1989-a, p. 1114).

Em linhas gerais, as regras instituídas na fala do Senador envolveram quatro pontos: (1) restauração da comissão mista constituída na sessão legislativa anterior (ainda sob a CF/69) para exercer as funções sob a competência da CMO, emitindo parecer sobre “o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as contas do Presidente da República relativas ao exercício de 1988, já submetidos a deliberação do Congresso”;

(2) estabelecimento do calendário para apreciação do PLDO;

(3) instituição dos procedimentos para apreciação das contas do Presidente da República; e

(4) determinação dos parâmetros para a tramitação dos projetos relativos aos créditos adicionais (BRASIL, 1989-a, p. 1115).

91 _{CF/88. ADCT. Art. 35. [...] § 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e}

II, serão obedecidas as seguintes normas: [...] II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

Estas novas regras foram celebradas pelo Deputado Cid Carvalho (PMDB-MA), que à época presidia a comissão mista instituída ainda antes da CF/88, e que, curiosamente, poucos anos depois seria apontado como um dos “anões” da “máfia do Orçamento”:

Sr. Presidente, nós, da Comissão de Orçamento, numa hora tão apreensiva desta Nação, nos congratulamos com V. Exª, na medida em que, com a sua resolução, com a sua providência, supre uma lacuna que seria altamente perigosa para os destinos do País e para a estabilidade institucional. Isto porque, Sr. Presidente, na hora em que o Governo manda a esta Casa, em cumprimento a dispositivo constitucional, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Congresso Nacional, na verdade, estava manietado, porque estava sem as condições e os instrumentos para esse julgamento. E, não fosse a corajosa decisão de V. Exª, correríamos o grave risco de não estarmos instrumentados para darmos essa resposta à Nação. Por isso, em nome da Comissão de Orçamento, venho congratular-me com as providências de V. Exª, suprindo a lacuna existente entre as providências a serem tomadas e a carência ainda do Regimento Comum necessário. (BRASIL, 1989-a, p. 1122).

As provisões instituídas pelo presidente não foram questionadas pelos congressistas naquela sessão, de modo que, sem quaisquer objeções, foram aprovadas na sua totalidade. Contudo, a fala do Senador Nelson Carneiro não supriu toda a lacuna normativa, em especial porque permaneciam inexistentes os critérios de composição do órgão (já que a presidência simplesmente reestabeleceu o mandato da comissão eleita sob a Constituição anterior para cumprir o prazo de apreciação do PLOA). Esta omissão, ainda que não tivesse implicações naquele momento, fez necessária a edição de regras complementares tão logo o Governo encaminhou ao Congresso o PLOA de 1990 – o que ocorreu no mês de agosto, em função do prazo também previsto no ADCT, desta vez no inciso III do art. 3592_.

Desse modo, foi apresentado um novo acordo de procedimentos da Mesa Diretora na sessão de 27 de setembro daquele ano, anunciado nos seguintes termos:

Senhores Congressistas, esta Presidência, considerando a regulamentação dos procedimentos relativos à tramitação da matéria orçamentária, na falta de norma específica e até que seja aprovado o novo Regimento Comum, não havendo objeção do Plenário, resolve aditar às normas estabelecidas na Sessão Conjunta do Congresso Nacional de 26 de abril do corrente ano, as seguintes determinações: [...]. (BRASIL, 1989-b, p. 3968).

92 _{CF/88. ADCT. Art. 35. [...] § 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e}

II, serão obedecidas as seguintes normas: [...] III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

A nova regulamentação, mais extensa que a anterior, foi responsável por disciplinar cinco pontos principais:

(1) composição da CMO, em especial a quantidade de membros, a forma de sua designação para o órgão, bem como a participação proporcional da Câmara, do Senado e dos partidos;

(2) procedimentos relativos às mensagens enviadas pelo Presidente da República propondo modificações no PLOA para 1990; estas deveriam ser apreciadas como propostas de modificação sem reabertura de prazo para emendas e a CMO deveria manifestar-se conclusivamente pela rejeição, aprovação total/parcial ou, ainda, por alterações;

(3) procedimentos relativos às mensagens enviadas pelo Presidente da República propondo modificações a projeto de crédito em tramitação; (4) prazo de 5 dias para publicação de emendas;

(5) agendamento da data de instalação e eleição dos cargos de diretoria. Na expressão do próprio Senador Nelson Carneiro, “a grande modificação” ocorrida neste momento foi aquela relativa à composição do órgão: ao invés de 60 membros, como ocorria na Comissão de Orçamento da CF/69, “serão 84: 63 deputados e 21 senadores, sempre três por um”. Além disso, “criar-se-ão mais dois cargos de vice-presidente [em um total de três], para facilitar o trabalho” (BRASIL, 1989-b, p. 3968 e 3969). Com este número de membros, o presidente do Congresso entendia que todos os partidos teriam seus assentos no órgão, ocupados, portanto, segundo o critério da proporcionalidade partidária.

Depois de apresentadas estas normas, o Deputado Gerson Peres (PDS-PA) questionou o aumento de membros e a eventual possibilidade de a CMO dividir-se em subcomissões. Seu receio era o de ver “determinadas partes do Orçamento serem apreciadas em subcomissões, enquanto os membros de outras subcomissões delas não tomarão conhecimento” (BRASIL, 1989-b, p. 3969). O parlamentar foi acompanhado, em sua fala, pelo Deputado José Lins (PFL-CE), enquanto outros congressistas levantaram questionamentos sobre as regras relativas à tramitação dos créditos adicionais. Porém, ainda que estes debates tenham ocorrido, algo que não houve na instituição das regras na sessão de abril, as discussões não geraram qualquer modificação no texto final, que foi aprovado em Plenário naquele mesmo dia.

A princípio, é possível verificar que tais regras provisórias, se contrastadas com o nível de detalhamento das regulações posteriores, permaneceram em um nível superficial. De fato, não poderia deixar de ser assim, considerado o seu caráter temporário. Apesar disso, foram a fonte mais importante de regulação durante este período de transição, sendo tomadas como base para a constituição e o funcionamento da CMO durante os anos de 1989 e 1990.

As eventuais omissões que permaneceram foram suprimidas internamente pelo Deputado Cid Carvalho, como presidente da Comissão de 1988 até 1990. No entanto, de acordo com Greggianin, Santa Helena, et al (2011, p. 130), estas regras internas eram informais e foram aprovadas oficialmente apenas em novembro de 1990, quando o projeto da RCN-1/1991 estava prestes a ser discutido no Congresso.

Diante deste panorama, detalham-se, na sequência, as duas principais regulações criadas nesta fase provisória que se mantiveram nas resoluções subsequentes.