CAPÍTULO 3. ORÇAMENTO E CONSTITUIÇÃO: DEFININDO A COMPETÊNCIA
3.1 CONSTITUIÇÃO DE 1946 – “O LEGISLATIVO PODEROSO”
Promulgada em 18 de setembro, a Constituição Federal de 1946 (CF/46) restaurou a democracia e reabriu o Congresso após o término do Estado Novo. No campo orçamentário, restabeleceu “o regime de coparticipação” entre Executivo e Legislativo, já presente no texto constitucional de 1934 (GREGGIANIN, SANTA HELENA, et al., 2011, p. 119).
Nesse sistema, a iniciativa das Leis Orçamentárias permanecia uma competência privativa do Presidente da República – que, de sua parte, deveria encaminhar o projeto à Câmara dos Deputados “dentro dos primeiros dois meses da sessão legislativa” (art. 87, XVI)59. Ao
Congresso, por sua vez, assegurava-se a atribuição de votar o Orçamento (art. 65, I) e, ainda, de apresentar emendas modificadoras da proposta original do Governo.
O Legislativo possuía, ainda, a competência de deliberar sobre diversas matérias relacionadas às finanças públicas, como, por exemplo “os tributos próprios da União”, “a dívida pública federal”, “criar e extinguir cargos públicos e fixar-lhes os vencimentos” e “autorizar abertura e operações de crédito” (art. 65, II, III, IV e VI)60.
Além dessas novas regras, os principais dispositivos a regular o processo legislativo orçamentário encontravam-se entre os arts. 73 e 77, que faziam parte do Capítulo II – “Do Poder Legislativo”, Seção VI – “Do Orçamento”. Os dois últimos artigos (7661 e 7762), em especial,
59 CF/46. Art. 87. Compete privativamente ao Presidente da República: [...] XVI – enviar à Câmara dos Deputados,
dentro dos primeiros dois meses da sessão legislativa, a proposta de orçamento; [...]. A redação deste dispositivo foi modificada posteriormente pela EC nº 8 de 1963: “XVI – Enviar à Câmara dos Deputados, até 31 de julho de cada ano, a proposta do orçamento”.
60 CF/46. Art. 65. Compete ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República: I – votar o
orçamento; II – votar os tributos próprios da União e regular a arrecadação e a distribuição das suas rendas; III – dispor sobre a dívida pública federal e os meios de solvê-la; IV - criar e extinguir cargos públicos e fixar-lhes os vencimentos, sempre por lei especial; [...] VI – autorizar abertura e operações de crédito e emissões de curso forçado; [...].
61 CF/46. Art. 76. O Tribunal de Contas tem a sua sede na Capital da República e jurisdição em todo o território
nacional. § 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, e terão os mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos Juízes do Tribunal Federal de Recursos. § 2º - O Tribunal de Contas exercerá, no que lhe diz respeito, as atribuições constantes do art. 97, e terá quadro próprio para o seu pessoal.
62 CF/46. Art. 77. Compete ao Tribunal de Contas: I - acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegações
criadas em lei, a execução do orçamento; II - julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos, e as dos administradores das entidades autárquicas; III - julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e pensões. § 1º - Os contratos que, por qualquer modo, interessarem à receita ou à despesa só se reputarão perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspenderá a execução do contrato até que se pronuncie o Congresso Nacional. § 2º - Será sujeito a registro no Tribunal de Contas, prévio ou posterior, conforme a lei o estabelecer, qualquer ato de Administração Pública de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro nacional ou por conta deste. § 3º - Em qualquer caso, a recusa do registro por falta de saldo no crédito ou por imputação a crédito impróprio terá caráter proibitivo. Quando a recusa tiver outro fundamento, a despesa
disciplinavam a atuação do Tribunal de Contas da União (TCU), “que passou a ser regulado no Poder Legislativo, como órgão de fiscalização orçamentária deste” (BALEEIRO e SOBRINHO, 2001, p. 16). Assim, por expressa determinação destes preceitos, em conjunto com o art. 22, tanto o Congresso, quanto o TCU, deveriam acompanhar a administração financeira e a execução do Orçamento Federal63.
Os três artigos centrais da CF/46 que normatizavam o processo legislativo orçamentário propriamente dito, no entanto, eram os de número 73, 74 e 75. Sendo este o tema fundamental de interesse à presente pesquisa, é relevante concentrar as discussões desta seção em cada um deles, começando pelo art. 73, que assim dispõe:
Art. 73. O orçamento será uno, incorporando-se à receita, obrigatoriamente, todas as rendas e suprimentos de fundos, e incluindo-se discriminadamente na despesa as dotações necessárias ao custeio de todos os serviços públicos. § 1º - A lei de orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa para os serviços anteriormente criados. Não se incluem nessa proibição:
I - A autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito por antecipação da receita;
II - A aplicação do saldo e o modo de cobrir o déficit.
§ 2º - O orçamento da despesa dividir-se-á em duas partes: uma fixa, que não poderá ser alterada senão em virtude de lei anterior; outra variável, que obedecerá a rigorosa especialização.
Como se pode observar, ainda que o artigo acima se destaque por introduzir princípios relevantes ao Direito Financeiro, como o da unidade, o da universalidade e o da exclusividade64, sua redação é extremamente vaga no que diz respeito às prerrogativas do
Congresso Nacional em emendar o Orçamento da União. Pelo disposto no texto, considerado
poderá efetuar-se, após despacho do Presidente da República, registro sob reserva do Tribunal de Contas e recurso ex officio para o Congresso Nacional. § 4º - O Tribunal de Contas dará parecer prévio, no prazo de sessenta dias, sobre as contas que o Presidente da República deverá prestar anualmente ao Congresso Nacional. Se elas não lhe forem enviadas no prazo da lei, comunicará o fato ao Congresso Nacional para os fins de direito, apresentando- lhe, num e noutro caso, minucioso relatório de exercício financeiro encerrado.
63 CF/46. Art. 22. A administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União
pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas, e nos Estados e Municípios pela forma que for estabelecida nas Constituições estaduais. Parágrafo único. Na elaboração orçamentária se observará o disposto nos arts. 73 a 75.
64 O princípio da unidade prevê que deve existir “somente um documento orçamentário, uma peça orçamentária
única agrupando as receitas e despesas do Estado para um determinado exercício financeiro”. O da universalidade, por sua vez, estabelece “que todas as receitas e todas as despesas governamentais devem ser incluídas no orçamento”. Por fim, o princípio da exclusividade “determina que o orçamento, em regra, não poderá conter dispositivo estranho à fixação da despesa e à previsão da receita”. (RAMOS FILHO, 2012, p. 227, 228 e 234).
em conjunto com as demais normas da Constituição aplicáveis à matéria, o Poder Legislativo detinha o poder de emendar o Orçamento, inclusive para criar despesas sem indicar, previamente, a sua fonte de financiamento. Ou seja, o congressista tinha a prerrogativa de criar uma nova obrigação para o Governo sem a contrapartida de indicar os meios ou a viabilidade para tanto.
Em função disso, fala-se no Legislativo do período como extremamente “poderoso”, considerando-se que, em razão da sua omissão e superficialidade, “a Constituição Federal de 1946 não impunha restrições ao Poder Legislativo quanto à apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária” (GIACOMONI, 2010, p. 268): os congressistas podiam modificar ilimitadamente o Orçamento do Executivo, ainda que não houvesse sequer a previsão dos recursos necessários a cobrir as despesas programadas65.
Além disso, pelo disposto nos incisos do §1º, era possível à lei orçamentária autorizar a abertura de créditos e de operações de crédito antecipando-se a receita ou através da aplicação do saldo para cobrir o déficit. O resultado desse conjunto de medidas era, na verdade, uma verdadeira autorização para que os representantes no Congresso utilizassem suas prerrogativas livremente, como afirma Santos:
A mensagem é bem clara. Os legisladores estavam autorizados a interpretar as demandas locais e a atendê-las mediante recursos orçamentários, por meio de operações de crédito com antecipação da receita ou pela aplicação de saldos. O ponto relevante é que a autorização constitucional para tomar a iniciativa de políticas distributivas provoca um significativo impacto na produção legislativa na Câmara: 75,2% dos projetos aprovados propostos pelos legisladores referem-se a assuntos econômicos e administrativos [...] entre 1959 e 1963 mais de 50% da produção endógena da Câmara destinava algum tipo de recurso público a localidades, indivíduos ou grupos. (SANTOS, 2003, p. 89).
As únicas ressalvas vinham do campo acadêmico66, de autores como Silva, que
assim entendia: “em livro escrito sob a égide da Constituição de 1946, já sustentamos a doutrina de que não se pode admitir emendas substanciais (isto é, modificativas do conteúdo) em projetos de lei de iniciativa reservada”. Isso porque “se a exclusividade é conferida também
65 Esse grande poder nas mãos do Congresso, assegurado pela superficialidade e pela omissão do texto
constitucional, parece decorrer de uma decisão deliberada do constituinte, já que, como destaca Rocha “a Constituição de 1934 vedava expressamente a criação de despesas pelo Legislativo sem a atribuição das receitas necessárias [art. 183] mas a de 1946 suprimiu o respectivo artigo” (ROCHA, 2014, p. 106).
quanto à regulamentação [...], claro está que o poder de emenda do Legislativo encontra aí um limite de atuação” (SILVA, 1973, p. 280).
Todavia, ainda que pudesse se discutir, teoricamente, a dimensão e o alcance da competência do Legislativo, o fato é que neste período registrou-se uma grande quantidade de emendas ao Orçamento.
Se por um lado, como verifica Praça, é verdade que “emendas não executadas não resultam em déficit nem estimulam a inflação” (PRAÇA, 2010, p. 68), por outro, constata-se que, com o passar do tempo, começou a ganhar corpo o argumento de que as distorções na peça orçamentária comprometiam a sua integridade, coesão e realismo, bem como ocasionavam a fragmentação de seus programas.
Assim, como não havia recursos suficientes para se executar o Orçamento, o tipo de resposta que o Ministro da Fazenda Santiago Dantas dava quando questionado por deputados a respeito da liberação de uma determinada verba era o seguinte: “Existe a verba, senhor deputado, mas não há dinheiro” (SERRA, 1994, p. 9 e 10). Percebe-se, curiosamente, por essa fala, que, apesar de a intervenção exagerada do Legislativo causar o mencionado descontrole nas contas públicas, não era de todo desfavorável ao Executivo: uma vez que as dotações não correspondiam a recursos financeiros reais, o Governo tinha em suas mãos os elementos necessários para justificar, de sua parte, a execução do Orçamento como lhe era conveniente. A peça orçamentária perdia seu realismo.
Foi apenas com o surgimento da Lei 4.320/64 que a disciplina das emendas parlamentares ao Orçamento foi parcialmente delimitada, como se verifica em seu art. 33:
Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a:
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta;
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes;
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado;
d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.
É preciso notar, porém, que a aprovação da norma ocorreu em março de 1964, em um dos últimos atos do Governo João Goulart67. Nesse momento o País vivia uma grave crise
política que em pouco tempo implicaria a mudança a um novo regime, já sob a vigência da CF/67, com as alterações posteriormente introduzidas pela EC nº 1/69. Dessa forma, seria difícil considerar as regras introduzidas por referida lei como características do sistema constitucional de 1946, considerando-se que a sua aprovação ocorreu às vésperas do golpe civil-militar.
Quanto a este aspecto, ademais, é preciso considerar que o Ato Institucional nº 1, responsável por consolidar a posição do novo regime, já em seu art. 5º procurou determinar a limitação da ingerência do Congresso Nacional nas despesas públicas, proibindo a edição de leis que criassem ou aumentassem a despesa, bem como a edição de emendas que o fizessem: “Art. 5º. Caberá, privativamente, ao Presidente da República a iniciativa dos projetos de lei que criem ou aumentem a despesa pública; não serão admitidas, a esses projetos, em qualquer das Casas do Congresso Nacional, emendas que aumentem a despesa proposta [...]”.
Esse dispositivo, como se discute na seção seguinte, foi incorporado pela Constituição de 1967/196968. Estavam postas as bases para a substituição de um “Congresso
Poderoso” na arena orçamentária para um “Congresso Limitado”, incapaz de editar normas que modificassem os gastos do Governo.
Antes de tratar da nova Constituição, no entanto, é preciso retomar as referências de mais dois dispositivos, o 74 e o 75, para encerrar a discussão sobre a CF/46. Este último trata da vedação ao estorno de verbas, à concessão de créditos ilimitados e à abertura de crédito especial sem autorização legislativa69.
67 A Lei 4.320/64 originou-se do projeto de lei nº 201 de 1950, de autoria do Deputado Berto Conde (PTB-SP).
Após tramitar durante mais de uma década, permanece em vigor até a data de conclusão da presente pesquisa. O texto foi recepcionado pela CF/88, com status de Lei Complementar, diante da inexistência da norma prevista pelo art. 165, §9º, I do texto constitucional.
68 Skidmore comenta o contexto da edição desse ato: “Em 9 de abril de 1964, os três ministros militares tomaram
o assunto em suas próprias mãos. Eles emitiram arbitrariamente um Ato Institucional (era o primeiro de muitos com esse nome), que havia sido redigido, ironicamente, por Francisco Campos, autor da autoritária Constituição de 1937 de Vargas. O Ato nº 1 dava ao Executivo brasileiro poderes extraordinários, tais como uma crescente autoridade para obter emendas constitucionais, poder exclusivo para propor notas de despesas ao Congresso e o poder de suprimir os direitos políticos de qualquer cidadão por dez anos. O presidente João Goulart frequentemente reclamava que carecia da autoridade para cumprir seus deveres presidenciais. Os militares concordaram com o diagnóstico e agora impunham sua própria solução”. (SKIDMORE, 2003, p. 227).
69 CF/46. Art. 75. São vedados o estorno de verbas, a concessão de créditos ilimitados e a abertura, sem autorização
legislativa, de crédito especial. Parágrafo único - A abertura de crédito extraordinário só será admitida por necessidade urgente ou imprevista, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Já o art. 74, abaixo transcrito, disciplina as consequências do descumprimento do prazo de envio da proposta, pelo Congresso Nacional, para sanção do Poder Executivo:
Art. 74. Se o orçamento não tiver sido enviado à sanção até 30 de novembro, prorrogar-se-á para o exercício seguinte o que estiver em vigor.
A leitura mais imediata deste artigo é relativamente simples: indica que a consequência do atraso na aprovação do Orçamento implica a prorrogação daquele que já está em vigor. No entanto, ao assumir a possibilidade de que o projeto orçamentário não seja enviado à sanção do Executivo, o texto trata na verdade de um aspecto um pouco mais abrangente e controverso: a questão da falta de Orçamento.
A partir do disposto neste artigo é possível perguntar: afinal, poderia o Congresso simplesmente rejeitar o projeto do Executivo, deixando de votá-lo? Para Giacomoni, ainda que inconveniente do ponto de vista do planejamento governamental, esse dispositivo deixa claro que a rejeição era teoricamente admissível70, considerando-se a técnica orçamentária praticada
na época – mais tradicional, que estabelece tetos de gastos ao invés de estruturar programas:
Claro está que a Constituição de 1946 disciplinava um tipo de orçamento público marcadamente tradicional, estruturado com base em tetos financeiros nas diversas unidades orçamentárias. Prorrogar tal tipo de orçamento pelos transtornos consequentes não deveria acontecer, mas era algo possível e lógico: se a nova proposta orçamentária não obtém aprovação, prorroga-se o orçamento vigente já aceito pelo Legislativo. (GIACOMONI, 2010, p. 272).
Santos ressalta, justamente, que disposições infraconstitucionais tornavam a posição do Congresso Nacional ainda mais forte nos casos em que a situação era inversa – isto é, se o Executivo tardasse a encaminhar o Orçamento ao Congresso. De acordo com referido autor, “normas internas da Câmara referentes à definição das responsabilidades das comissões permanentes estabeleciam que a Comissão de Finanças podia encaminhar ao plenário uma proposta de orçamento quando o Executivo não o fizesse no prazo” (SANTOS, 2003, p. 88).
70 Diversas constituições tratam da questão da falta de orçamento de modos diferentes. Segundo Ramos Filho, duas
fórmulas são comumente utilizadas em diferentes países: “uns aplicam o sistema de prorrogação automática do orçamento em vigor, enquanto outros adotam a promulgação, como lei, do projeto de orçamento que o Executivo submeteu oportunamente à consideração do Poder Legislativo e que este não chegou a votar” (RAMOS FILHO, 2012, p. 285). O primeiro desses modelos, o da prorrogação, foi aquele adotado pela CF/46, como se observa na presente seção. O segundo, por sua vez, foi acolhido pela Constituição da Quinta República Francesa em seu art. 47 (HUBER, 1996, p. 31), e pela CF/69 – como se discute na seção seguinte. Por fim, vale mencionar o caso dos Estados Unidos como um terceiro modelo, em razão do disposto no art. 1, seção 9, cláusula 7 de sua Constituição. No caso americano, a ausência de autorização legislativa leva à progressiva paralisação do Governo, que não possui autorização para utilizar recursos do Tesouro sem expressa e prévia permissão do Congresso.
Com base nessas normas regimentais, portanto, o Congresso podia evitar que o Executivo tardasse a enviar a proposta de Orçamento à votação, procurando induzir uma decisão apressada e, assim, “afastada do ponto ideal do legislador mediano”. Em caso similar, “este teria a opção de recorrer à Comissão de Finanças e propor um pacote orçamentário distante do ponto ideal do presidente” (SANTOS, 2003, p. 89).
Trata-se da disposição do art. 87 do Regimento Interno da Câmara (Resolução da Câmara dos Deputados nº 10, de 1947)71:
Art. 87. A Câmara aguardará a proposta de orçamento, apresentada pelo Poder Executivo, até findar o segundo mês da sessão legislativa (Constituição da República art. 87, XVI)72.
Parágrafo único.Se a Câmara não receber, no prazo constitucional, a proposta orçamentária, a Comissão de Finanças formulará, dentro em trinta dias, contados da extinção daquele prazo, projeto de Orçamento.
Essa regra, no entanto, também foi modificada pela Lei 4.320/64, em seu art. 32:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Em conclusão, as regras que estabeleciam a macroestrutura constitucional em 1946 permitiam ao Congresso amplo poder de ingerência sobre o processo orçamentário. Por um lado, possibilitava-se o exercício praticamente ilimitado da prerrogativa de apresentar emendas aos projetos de leis do Orçamento – as quais, como se observa, passaram por um processo incipiente de regulação a partir da Lei 4.320/64, que foi, no entanto, aprovada apenas ao final do regime de 1946, marcado por uma intensa crise política.
Por outro, as disposições constitucionais e regimentais também impediam que o Executivo utilizasse a sua posição (de iniciador do processo orçamentário) em seu favor, limitando, assim, sua capacidade de centralização das decisões, como sugere Santos (2003). Nesse sentido, o Orçamento definitivamente elaborado e aprovado guardava pouca relação com a realidade, gerando o descontrole das contas do governo.
71 As normas regimentais deste período, no entanto, não estabelecem o mesmo nível de detalhamento do que
aquelas que se estuda no Capítulo 4, já sob a vigência da Constituição Federal de 1988.
72 Com o advento da EC nº 8 de 1963, que alterou referido prazo para “31 de julho de cada ano”, o objeto desse