No âmbito das investigações a respeito dos arranjos institucionais em países em desenvolvimento, o estudo das instituições orçamentárias é relevante justamente porque o Orçamento público25 é um dos principais mecanismos de planejamento utilizados no mundo
todo: não apenas formaliza os propósitos norteadores da ação governamental – indicando os objetivos que se pretende alcançar – mas também indica a seleção dos meios adequados para atendê-los (LEE JR., JOHNSON e JOYCE, 2013, p. 18).
No caso de “democracias de mercado emergente”26, como são os países em
desenvolvimento da América Latina27, esse conjunto de decisões que envolvem o processo
orçamentário são fundamentais na busca por se equilibrar duas lógicas – de um lado, a preservação da estabilidade econômica frente a um mundo globalizado, e, de outro, a promoção de reformas estruturais que sejam fomentadoras de maior inclusão social (o que o evidencia, portanto, como tema de particular interesse e relevância no estudo do desenvolvimento):
O conceito de democracia de mercado emergente foi construído a partir de uma questão empírica: o desafio com que se defrontaram os formuladores de políticas públicas nas novas democracias na era da globalização econômica. [...]. Nesse quadro, o desafio das novas elites políticas consistia em articular (e eventualmente compatibilizar) duas lógicas distintas: a da economia de mercado e a da democracia. Por um lado, a busca de credibilidade econômica aos olhos de um mercado globalizado, cujo principal critério de desempenho é a solvência de um país, isto é, sua capacidade de honrar suas dívidas. Por outro, as constrições impostas pelos novos critérios de acesso ao poder e de legitimação política associadas à democratização, que, como mencionado, incluem crescimento e redução das desigualdades sociais. (SOLA, 2011, p. 8).
A grande dificuldade em trabalhar o tema, no entanto, decorre do fato de que o Orçamento público não apenas é um fenômeno multifacetado (com desdobramentos jurídicos, econômicos e políticos), mas também dinâmico, envolvendo distintas lógicas nas suas diferentes fases de elaboração, aprovação, execução e de controle.
25 No plano da dogmática jurídica, discute-se a natureza do Orçamento público como lei em sentido material ou
formal (CRETELLA JR., 1992, p. 3776). Esse debate, no entanto, a despeito de sua importância, foge ao escopo deste trabalho. É interessante observar, porém, o comentário de Becker a respeito da natureza da norma orçamentária, que o autor define como sendo aquela “na qual se concentra o mais intenso grau de positividade; ela é, a priori, a mais constitucional das regras jurídicas [...] o maior produto da função legislativa para os fins do ordenamento jurídico e da atividade funcional do Estado” (BECKER, 2002, p. 230 e 231).
26 O termo “democracia de mercado emergente” é de autoria de Laurence Whitehead, citado por Sola (2011). 27 Uma extensa revisão dos sistemas orçamentários latino-americanos é feita por Petrei (1998).
Além disso, como lembra Pires, a gestão orçamentária passou por duas grandes “ondas” de modificações entre a segunda metade do século XX e o momento atual. De acordo com o autor, a primeira delas “foi a que transformou o orçamento em ferramenta essencialmente gerencial”, sobretudo com o desenvolvimento das técnicas de “orçamentação por programas e por desempenho”. A segunda caracteriza-se pela preocupação “dos governos de países desenvolvidos e subdesenvolvidos [...] com a crise fiscal, com as limitações que os desequilíbrios orçamentários públicos podem acarretar ao bem-estar e às possibilidades de crescimento econômico”, destacando as dificuldades de integração regional e global dos países que não seguem uma disciplina fiscal rigorosa (PIRES, 2011, p. 19 e 20).
Por esse motivo, esta dissertação toma como foco principal de seu estudo os aspectos jurídicos e políticos que envolvem, particularmente, a fase de aprovação do Orçamento público no Brasil no âmbito do Poder Legislativo. Essa escolha se justifica porque o presente trabalho, no âmbito de suas limitações, desconhece outros estudos no campo do Direito dedicados à análise aprofundado de referidas instituições, em particular as normas que disciplinam, no plano regimental, a atuação do Congresso Nacional na arena orçamentária.
Em relação a este último aspecto, Rocha verifica o processo decisório que envolve a formulação do Orçamento público no Brasil “possui uma multiplicidade de arranjos institucionais, arenas decisórias, instrumentos, atores políticos e interesses envolvidos” (ROCHA, 2014, p. 17). Em meio a essa complexa diversidade, que envolve as diferentes etapas de elaboração do Orçamento, um dos pontos de destaque é a CMO, instituída no art. 166, §1º da CF/88 e disciplinada pelas normas fixadas nas Resoluções Conjuntas do Congresso Nacional (RCN) – normas que integram o Regimento Comum, com status regimental.
Sendo a única comissão mista permanente a ter sido instituída de modo expresso pela Constituição, a CMO é responsável pelas seguintes atribuições, expostas aqui de forma resumida: (1) examinar e emitir pareceres sobre os projetos de leis orçamentárias enviados ao Congresso pelo Poder Executivo; (2) receber e emitir pareceres sobre emendas a referidos projetos; e (3) acompanhar e fiscalizar sua execução. Dessa maneira, todas as principais atividades que envolvem o processo legislativo orçamentário passam pelo Órgão, locus primordial para a participação do Legislativo nos Orçamentos (PEREIRA e MUELLER, 2002, p. 270). Essa característica centralizadora levou Silva a qualificar a CMO como aquela “que, talvez, venha a ser a mais poderosa comissão permanente no seio do Congresso” (2009, p. 515).
O interesse específico no estudo das normas regimentais que regulam a CMO se justifica pelo simples fato de que a atuação do Poder Legislativo no processo orçamentário é orientada pelas regras que disciplinam o arranjo institucional desta Comissão. Não há na Constituição ou na legislação aplicável à matéria quaisquer disposições regulamentadoras deste processo, salvo diretrizes de caráter mais abrangente: são as regras internas que orientam o funcionamento da CMO, à semelhança das demais normas regimentais adotadas em outras áreas, que estabelecem “o formato organizacional do Legislativo, isto é, as restrições derivadas das normas adotadas pelo próprio corpo legislativo para regular sua participação no processo orçamentário” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 29).
A importância de se conhecê-las é justificada, também, porque o processo legislativo orçamentário revela-se bastante diferente em relação ao de outras matérias:
O Projeto de Lei Orçamentária não pode tramitar como as demais peças legislativas. Sobretudo, as emendas apresentadas por parlamentares não podem receber tratamento similar ao recebido pelas emendas a um projeto de lei ordinária. [...] o Congresso adotou uma série de resoluções estabelecendo procedimentos internos à comissão encarregada de apreciar o orçamento que visavam “atar as mãos” dos parlamentares, disciplinando sua participação nesse processo. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 29).
Desconsideradas essas regras e tomadas apenas as diretrizes gerais presentes na Constituição, “em tese, o Legislativo poderia realocar integralmente os gastos destinados a investimentos contidos no projeto enviado pelo Executivo”. Não haveria limites: “todo e qualquer legislador teria o direito de reprogramar integralmente os investimentos”, já que cada parlamentar é titular da mesma competência constitucional de emendar e modificar o Orçamento. Isso não ocorre na prática justamente em função das normas internas que os próprios legisladores estabelecem para determinar, através da CMO, o exercício de suas atividades legislativas no campo orçamentário (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 47)28.
28 Sendo assim, chama atenção o fato de que nenhum outro tema do Regimento Comum do Congresso Nacional
foi alterado tantas vezes no período entre 1988 e 2015 quanto o regimento interno da CMO: das 57 Resoluções Conjuntas aprovadas pelo Congresso nestes anos, 19 trataram de questões orçamentárias, sendo que 12 delas foram especificamente dedicadas à disciplina da CMO. Os demais assuntos regulados por essas normas são bastante variados e abrangem tópicos que vão desde a participação do Brasil na Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, até a instauração da “CPI do futebol” ou a definição do nome do hall da entrada subterrânea do edifício principal do Congresso. Esses e outros dados puderam ser verificados a partir do levantamento realizado pela presente pesquisa no Sistema de Informações do Congresso Nacional (SICON). O processo de levantamento é descrito no Capítulo 2 e os resultados encontram-se dispostos no Apêndice.
Entretanto, como verificam Figueiredo e Limongi (2008, p. 48), “as análises que tratam da participação dos parlamentares no processo orçamentário tendem a negligenciar, quando não simplesmente ignorar, a importância do ordenamento interno adotado pela CMO”. Talvez por se tratarem de disposições infralegais, situando-se na base da hierarquia entre as normas de um ordenamento jurídico, os poucos trabalhos que se dedicaram a estudar o arranjo institucional da CMO (a que a presente pesquisa teve acesso) advém em especial da Ciência Política. Dentre eles destacam-se as produções de Figueiredo e Limongi (2008), Praça (2010) e Rocha (2014). Estes dois últimos discutem a dinâmica que envolveu, desde 1988, a formação e a evolução de referidas instituições, debatendo os diferentes usos que parlamentares, coalizões e partidos fizeram dessa estrutura organizacional29.
Ambos os autores verificam que essas mudanças se concentram em períodos críticos, nos quais a reforma foi mais intensa (denominados de critical junctures30). Esses
períodos marcaram, de forma geral: a criação do primeiro regulamento da CMO após a aprovação do novo texto constitucional, em 1988/1991; a reformulação do Órgão a partir do escândalo dos “anões do Orçamento”, em 1993/1995; a necessidade de reorganização do processo orçamentário após a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000/2001; e os movimentos impulsionados pela liderança de parlamentares como Paulo Bernardo (PT-PR) e, principalmente, Ricardo Barros (PP-PR) em 2005/2006.
29 Ambos os estudos partilham de um referencial teórico comum sobre o estudo de referida dinâmica, utilizando-
se da classificação presente em Mahoney e Thelen (2009). Assim, procuram identificar nas transformações sofridas pelas instituições orçamentárias em geral (e, dentre elas, o arranjo institucional da CMO), alguns dos quatro modelos de transformação institucional identificados por referidos autores: (1) deslocamento (displacement): “a remoção de regras existentes e a introdução de regras novas”; (2) disposição em camadas (layering): “a introdução de novas regras sobre ou ao lado de outras”; (3) redirecionamento (drift): a alteração de “regras existentes em razão de mudanças no ambiente”; e (4) conversão (conversion): a “alteração da regulamentação existente devido à sua readequação estratégica” (MAHONEY e THELEN, 2009, p. 15 e 16, tradução nossa). Nestes enquadramentos, referidos estudos verificaram que a transformação da CMO se apresentou de diferentes modos, indicando a complexidade deste processo. O mais evidente é a disposição em camadas (layering), uma vez que o Órgão passou por diversas reformas institucionais ao longo dos anos, cada qual introduzindo progressivamente novos dispositivos, elaborados em adição àqueles previamente existentes. Além disso, de acordo com Rocha, também são marcantes “episódios de deslocamento [displacement], quando se tratam de instituições que regulam aspectos que impactam diretamente a alocação final de recursos” (2014, p. 262). Praça, por sua vez, reforça que a alteração no uso estratégico das prerrogativas do relator-geral da LOA pela coalizão configura o fenômeno da conversão.
30 Fazendo referência expressa a Capoccia e Kelemen, Praça define critical junctures como os momentos críticos
nos quais decisões importantes a respeito de instituições são consideradas, aprovadas ou descartadas (PRAÇA, 2010, p. 41). Rocha entende, assim, que “critical junctures são momentos históricos em que os mecanismos causais agem de forma probabilística para que, dentre as alternativas possíveis, o curso dos acontecimentos altere profundamente num curto período de tempo os arranjos institucionais existentes e gere novas trajetórias institucionais que rompam o equilíbrio político e leve a um diferente caminho do anterior” (ROCHA, 2014, p. 264). Mahoney e Thelen, por sua vez, também fazendo referência direta a Capoccia e Kelemen, comentam que nestes períodos as limitações usuais à atuação dos agentes encontram-se suprimidas ou enfraquecidas (2009, p. 7).
Figueiredo e Limongi (2008), por sua vez, comentam que as alterações observadas ao longo dos anos fizeram com que o processo orçamentário, realizado a partir da CMO, progressivamente se tornasse mais racionalizado (HUBER, 1996). Esse processo ocorre na medida em que os diferentes regramentos aplicados à Comissão desde 1988 “resultaram em uma centralização do processo orçamentário”, de modo que “os interesses gerais da instituição e os específicos da coalizão governamental ganharam precedência sobre os interesses individuais”. Nesse sentido, atores institucionais e coletivos favoreceram-se em detrimento da agência individual dos congressistas (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 50 e 51).
Diante dessas observações, este trabalho pretende dar seguimento às pesquisas sobre as normas que disciplinam o funcionamento da CMO, oferecendo suas contribuições a partir de uma perspectiva jurídica, que se diferencia dos trabalhos mencionados, uma vez que o principal objeto de análise envolve o estudo aprofundado das instituições formais – isto é, das normas jurídicas descritas acima. Tendo em vista a complexidade do tema, esta investigação é realizada com base em três enfoques, a partir dos quais são apresentados os objetivos e as perguntas de pesquisa, bem como a estrutura do texto nos Capítulos seguintes.
1.3 TRÊS ENFOQUES DA DISSERTAÇÃO: CONSTITUCIONAL, REGIMENTAL E