Emendas e destaques

O último aspecto da RCN-1/2001 a ser ressaltado diz respeito à disciplina das emendas. De modo geral, as disposições assemelham-se à RCN-2/1995, mas com uma diferença importante: desta vez, os dispositivos regimentais fazem menção expressa às três leis Orçamentárias – o PPA, a LDO e a LOA – algo que não ocorreu nas resoluções anteriores.

Nesse sentido, as emendas individuais permanecem limitadas, quantitativamente, a 20 por autor, seja para a LOA, seja para o PPA, e, ainda, para o anexo de metas e prioridades da LDO (art. 24165_{), excluídas expressamente deste montante àquelas destinadas às receitas.}

Também se torna regimental a prática, que se menciona na seção anterior, de se estabelecer uma quota financeira a essa categoria de emendas através do parecer preliminar.

As mudanças mais importantes, no entanto, são as que se referem às emendas coletivas e de relator – sendo que aquelas, como se discute acima, foram o tema mais destacado nas discussões para a aprovação do Projeto de Resolução nº 7 de 2001-CN.

As novas regras para as emendas coletivas (que também fazem referência expressa às três leis Orçamentárias), mantiveram as mesmas categorias do regimento antecedente: de comissão, de bancada estadual e de bancada regional. No caso das primeiras – as emendas de comissão permanente do Senado ou da Câmara – preservou-se a restrição material (adstrição à matéria que lhe é afeita regimentalmente), ou seja, a necessidade de acompanhar a ata da reunião deliberativa e o limite de cinco emendas por comissão. Estabeleceu-se, porém, a exigência adicional de que tais emendas deveriam ter “caráter institucional ou nacional”.

No caso das segundas – emendas de bancada estadual – a nova resolução criou limites e quórum distintos. Assim, cada Estado (ou o Distrito Federal) passou a contar com um limite mínimo de quinze emendas; e as bancadas com mais de onze parlamentares poderiam apresentar mais uma emenda para cada grupo de dez parlamentares (que excedessem a onze), respeitando-se o limite máximo de vinte emendas.

Ademais, manteve-se a exigência de se apresentar a ata da reunião da Bancada e alterou-se o quórum de aprovação de três quartos para dois terços (dos Deputados e Senadores). Figueiredo e Limongi lembram que a imposição estabelecida pela RCN-2/1995 a respeito da aprovação das emendas de bancada estadual era de três quartos dos deputados e senadores da bancada respectiva. Contudo, no caso do Senado, essa obrigação demandava a aprovação unânime dos parlamentares daquela localidade – o que também ajudaria a compreender, no seu entendimento, a alteração do critério, na RCN-1/2001, para dois terços.

165 _{RCN-1/2001. Art. 24. Cada parlamentar poderá apresentar até 20 (vinte) emendas individuais aos projetos de}

lei do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias, quanto ao seu anexo de metas e prioridades, do orçamento anual e de seus créditos adicionais, excluídas deste limite aquelas destinadas à receita, ao texto da lei e ao cancelamento parcial ou total de dotação. Parágrafo único. O parecer preliminar estabelecerá limite global de valor para apresentação e aprovação de emendas individuais por mandato parlamentar.

Assim, segundo os autores:

Como se vê, o critério para o acolhimento das emendas das bancadas estaduais – assim como das demais emendas coletivas – é exigente [na RCN-2/1995]. De fato, tão exigente que, como os votos são tomados separadamente para cada Casa, no caso do Senado, o quórum exigido acabava sendo o do apoio unânime. Em função disso, esse critério foi alterado pela Resolução nº 1/2001- CN para dois terços das bancadas de ambas as Casas. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 54 e 55).

As regras para as emendas regionais foram mantidas, alterando-se, tão somente, o limite de emendas para um máximo de duas por região – na tentativa de se evitar que, à semelhança do que ocorria anteriormente, as emendas regionais fossem simplesmente divididas entre os Estados, tornando-se uma emenda estadual extra, como se observa na fala do Deputado Virgílio Guimarães, nos debates para a aprovação do projeto que deu origem à RCN-1/2001.

Ademais, preservou-se a prioridade das emendas coletivas em relação às individuais, bem como as exigências a respeito dos elementos necessários para a sua aprovação (informações sobre a viabilidade, custo-benefício, fontes de financiamento, contrapartidas, etc.). A tabela apresenta um comparativo entre os textos da RCN-2/1995 e RCN-1/2001 no tocante às emendas coletivas:

Tabela 18. Comparativo entre as Fases 2 e 3 – Emendas coletivas

Fase2 Fase 3

RCN-2/1995

Art. 20. Poderão ser apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual emendas coletivas cuja iniciativa caberá:

I - às comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, relativas às matérias que lhes sejam afetas regimentalmente, acompanhadas da ata da reunião em que as mesmas foram deliberadas, até o limite de cinco emendas por Comissão Permanente; II - às bancadas estaduais no Congresso Nacional, até o limite de dez emendas de interesse de cada Estado ou Distrito Federal, aprovadas por três quartos dos deputados e senadores que compõem a respectiva unidade da Federação, acompanhadas da ata da reunião da bancada;

III - às bancadas regionais do Congresso Nacional, até o limite de cinco emendas, de interesse de cada região macroeconômica definida pelo IBGE, por votação da maioria absoluta dos deputados e senadores que compõem a respectiva região, devendo cada Estado ou

RCN-1/2001

Art. 25. Aos projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual poderão ser apresentadas emendas coletivas cuja iniciativa caberá: I - às comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, relativas às matérias que lhes sejam afetas regimentalmente e de caráter institucional ou nacional, acompanhadas da ata da reunião deliberativa, até o limite de 5 (cinco) emendas por Comissão Permanente; II - às bancadas estaduais no Congresso Nacional, relativas a matérias de interesse de cada Estado ou Distrito Federal, aprovadas por 2/3 (dois terços) dos Deputados e 2/3 (dois terços) dos Senadores da respectiva unidade da Federação, acompanhadas da ata da reunião da bancada, respeitados simultaneamente os seguintes limites:

a) mínimo de 15 (quinze) e máximo de 20 (vinte) emendas; b) as bancadas com mais de 11 (onze) parlamentares poderão apresentar além do mínimo de 15 (quinze) emendas, 1 (uma) emenda adicional para cada grupo completo de 10 (dez) parlamentares da bancada que excederem a 11 (onze) parlamentares;

Tabela 18. Comparativo entre as Fases 2 e 3 – Emendas coletivas

Fase2 Fase 3

Distrito Federal estar representado por no mínimo vinte por cento de sua bancada.

Parágrafo único. A emenda coletiva e prioritária incluirá na sua justificação elementos necessários para subsidiar a avaliação da ação por ela proposta, apresentando informações sobre a viabilidade econômico-social e a relação custo-benefício, esclarecendo sobre o estágio de execução dos investimentos já realizados e a realizar, com a definição das demais fontes de financiamento e eventuais contrapartidas, quando houver, e definindo o cronograma de execução, além de outros dados relevantes para sua análise.

III - às bancadas regionais no Congresso Nacional, até o limite de 2 (duas) emendas, de interesse de cada região macroeconômica definida pelo IBGE, por votação da maioria absoluta dos Deputados e maioria absoluta dos Senadores que compõem a respectiva região, devendo cada Estado ou Distrito Federal estar representado por no mínimo 20% (vinte por cento) de sua bancada.

Parágrafo único. A emenda coletiva e prioritária incluirá na sua justificação elementos necessários para subsidiar a avaliação da ação por ela proposta, apresentando informações sobre a viabilidade econômico-social e a relação custo-benefício, esclarecendo sobre o estágio de execução dos investimentos já realizados e a realizar, com a definição das demais fontes de financiamento e eventuais contrapartidas, quando houver, e definindo o cronograma de execução, além de outros dados relevantes para sua análise.

Fonte: RCN-2/1995 e RCN-1/2001. Elaboração própria.

Essa regulação sofreu, ainda, importantes modificações com o advento das RCN- 2/2003 e RCN-3/2003. A primeira delas alterou a quantidade de emendas de bancadas conferidas a cada Estado – inicialmente de 15 até 20, elevou-se de 18 até 23. Além disso, determinou que nas bancadas estaduais integradas por mais de 18 membros, os Senadores seriam titulares de três emendas e os Deputados das restantes166_{. A RCN-3/2003 estabeleceu,}

por fim, que tais emendas destinadas aos Senadores deveriam ter “caráter estruturante”167_.

As emendas de relator, por sua vez, receberam um tratamento mais extenso do que o que lhes foi conferido pela RCN-2/1995. Nesse sentido, a nova resolução determinou que os relatores somente poderiam apresentar emendas com a finalidade de corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal, ou, ainda, agregar proposições com o mesmo objetivo – viabilizando

166 _{RCN-2/2003 (Alterações). Art. 25 [...] II - às bancadas estaduais no Congresso Nacional, relativas a matérias}

de interesse de cada Estado ou Distrito Federal, aprovadas por dois terços dos deputados e dois terços dos senadores da respectiva unidade da Federação, acompanhadas da ata da reunião da bancada, respeitados simultaneamente os seguintes limites: a) mínimo de dezoito e máximo de vinte e três emendas; b) as bancadas com mais de onze parlamentares poderão apresentar além do mínimo de dezoito emendas, uma emenda adicional para cada grupo completo de dez parlamentares da bancada que excederem a onze parlamentares; [...]§ 1º Nas bancadas estaduais integradas por mais de dezoito parlamentares, fica assegurada a iniciativa aos senadores de propor três emendas, cabendo, aos deputados, a iniciativa da apresentação do restante das emendas, a serem apreciadas nos termos do inciso II deste artigo.

167 _{RCN-3/2003 (Alterações). Art. 25 [...]§ 1º Nas bancadas estaduais integradas por mais de 18 (dezoito)}

parlamentares, a representação do Senado Federal de cada Estado proporá 3 (três) emendas de caráter estruturante, a serem apreciadas nos termos do inciso II deste artigo.

o alcance dos resultados pretendidos por um conjunto mais abrangente de emendas. Veda-se expressamente a apresentação de emendas que incluam subtítulos novos ou acresçam valores ao PLOA, ressalvadas exceções no parecer preliminar (art. 27168_).

Tabela 19. Comparativo entre as Fases 1, 2 e 3 – Emendas

Descrição Fase 1 Fase 2 Fase 3

Emendas: tipos de autoria 1. Parlamentares 2. Comissões (art. 15) *Inclusão da RCN-1/1993: 3. Bancadas Estaduais 4. Partidos Políticos 1. Parlamentares 2. Comissões 3. Bancadas Estaduais 4. Bancadas Regionais 1. Parlamentares 2. Comissões 3. Bancadas Estaduais 4. Bancadas Regionais Limites de emendas individuais Números e valores ilimitados. *Alteração da RCN- 1/1993:

50 emendas por parlamentar, valores ilimitados.

20 emendas por parlamentar, valores ilimitados no regimento, mas

determinados pelo parecer preliminar (prática).

20 emendas por parlamentar, valores ilimitados no regimento, mas

determinados pelo parecer preliminar (regimento).

Limites de emendas coletivas

Emendas de Comissões limitadas à sua matéria regimental – inexistem limites quanto a quantidade ou a valores.

*Inclusão da RCN-1/1993: 3 por Comissão.

1 por Partido Político (mínimo).

Cada parlamentar pode “encabeçar” até 3 Emendas de Bancada Estadual. Sem limites de valores.

Emendas de Comissões limitadas à sua matéria regimental.

5 por Comissão.

10 por Bancada Estadual. 5 por cada Região. Sem limites de valores.

Emendas de Comissões limitadas à sua matéria regimental.

5 por Comissão.

11-20 por Bancada Estadual. 2 por cada Região.

Sem limites de valores.

Prioridade das emendas coletivas Existente (art. 15). *Alteração da RCN- 1/1993: Previsão removida – inexistente.

Existente (art. 20, p.u. e art. 21, p.u.).

Existente (art. 25, p.u.)

Fonte: RCN-1/1991, RCN-1/1993, RCN-2/1995 e RCN-1/2001. Elaboração própria.

168 _{RCN-1/2001 Art. 27. Os Relatores somente poderão apresentar emendas à despesa e à receita com a finalidade}

de: I - corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal; II - agregar proposições com o mesmo objetivo ou viabilizar o alcance de resultados pretendidos por um conjunto de emendas. § 1º É vedada a apresentação de emendas de Relator tendo por objetivo a inclusão de subtítulos novos, bem como o acréscimo de valores a dotações constantes no projeto de lei orçamentária, ressalvado o disposto no inciso I do caput e no parecer preliminar. § 2º As emendas de Relator serão classificadas de acordo com a finalidade, nos termos do parecer preliminar.

Por fim, outro aspecto importante da RCN-1/2001 foi o tratamento dado aos destaques. Para Martins, “a nova Resolução passou a exigir do autor do destaque, e não mais do relator, o ônus de indicar a origem dos recursos para seu atendimento. Esse fato conteve a grande proliferação de destaques que vinha sendo observada” (MARTINS, 2012, p. 34).

Além disso, os recursos admitidos seriam apenas aqueles provenientes de cancelamentos propostos na própria emenda, remanejamento de emendas do mesmo autor ou cancelamento de outra despesa. Ademais, determinou que os destaques seriam admitidos apenas para algumas hipóteses específicas como a inclusão de dotação (por aprovação total ou parcial de emenda), aumento de dotação (idem), redução ou cancelamento de dotação, remanejamento de valores, recomposição de dotação, supressão ou restabelecimento de dispositivo do texto, bem como aprovação de emenda à receita ou à dispositivo do texto da lei (art. 33169_).