Emendas à LOA – novas regras e categorias

Assim como no caso das relatorias, a RCN-1/2006 também procurou delimitar com mais clareza os diferentes tipos de emendas relacionados às distintas proposições legislativas que tramitam perante a CMO. Nesse sentido, ao contrário do que ocorreu nas resoluções anteriores, as mudanças observadas no tema das emendas neste novo regimento não dizem respeito apenas aos limites impostos ao exercício dessa prerrogativa – na verdade, criou-se uma série de novas categorias antes inexistentes. Em primeiro lugar, a classificação mais geral entre dois tipos essenciais de emenda – as emendas à receita e à despesa.

As emendas à receita e à renúncia de receita são definidas, respectivamente, como aquelas “que têm por finalidade a alteração da estimativa da receita, inclusive as que propõem a redução dessa estimativa em decorrência de aprovação de projeto de lei” (art. 31). Estas, para sua aprovação, devem indicar os recursos provenientes da anulação de despesa ou acréscimo de outra receita que compensem a alteração promovida (art. 32). As maiores alterações, no entanto, dizem respeito às emendas à despesa que são apresentadas e definidas pelos arts. 37- 42: emendas de remanejamento, apropriação ou cancelamento.

193 _{Entrevista realizada por Praça (2010) com os consultores Carlos Marshall e Fernando Ramalho Bittencourt, em}

As emendas de apropriação são as principais emendas apresentadas à despesa – são aquelas que propõem o acréscimo ou a inclusão de dotações, anulando recursos integrantes da reserva de recursos ou outras dotações, seguindo as regras do parecer preliminar (art. 39). As emendas de cancelamento, por sua vez, são aquelas que simplesmente reduzem dotações constantes do projeto (art. 40). Por fim, as emendas de remanejamento são aquelas que propõem acréscimo ou inclusão de dotações utilizando como fonte de recursos a anulação equivalente de dotações constantes do próprio projeto. Ou seja, a diferença fundamental entre as emendas de apropriação e as de remanejamento é que as primeiras se utilizam de recursos que se encontram disponíveis em razão da reestimativa de receitas, enquanto as segundas substituem uma dotação específica por outra. Sobre esta última categoria, Barros faz o seguinte comentário:

Uma importante inovação, que tem por objetivo estabelecer o debate no Congresso sobre o PLO como um todo, é a criação das emendas de remanejamento. Vale ressaltar que a regra anterior induzia ao debate apenas sobre os acréscimos com base na reestimativa de Receita, ou seja, as emendas à despesa utilizando fontes novas. [...].

As comissões terão direito a emendas de remanejamento para transferir recursos, que o Executivo tenha priorizado em determinados programas ou ações, para outros que considerem prioritários. Sempre no âmbito da mesma subárea e mesmo grupo de natureza de despesa, ou seja, não é permitido remanejar recursos de custeio para investimentos e vice-versa.

Da mesma forma, as bancadas estaduais também se reunirão para propor remanejamentos em dotações na sua unidade da Federação, no mesmo órgão e mesmo grupo de natureza de despesa. Assim, os parlamentares poderão aplicar sua visão de prioridade, transferindo recursos de uma estrada para outra ou de um programa de saúde para outra se assim entenderem [...]. (BARROS, 2007, p. 51).

Na descrição de Barros (2007) se observa que, ao menos a princípio, as emendas de remanejamento teriam o potencial de promover discussões mais globais e profundas a respeito da peça orçamentária porque a proposição de determinada emenda tem como consequência a retirada da dotação de uma área para a sua correspondente inclusão em outra. É preciso, portanto, elencar e assumir o ônus de sustentar prioridades. Trata-se de uma discussão diferente daquela que envolve, tão somente, o uso dos recursos que são postos à disposição dos parlamentares porque o próprio Congresso Nacional entendeu por uma estimativa de receitas maior do que aquelas previstas inicialmente pelo Executivo.

Tomando essas diferenciações como referência, a Resolução também apresenta, como no caso das anteriores, regras e limites colocados a cada um dos diferentes atores – individuais ou coletivos – que são titulares dessa prerrogativa.

Os debates a respeito das emendas parlamentares individuais foi novamente objeto de controvérsia. No tocante à quantidade de emendas, o número foi elevado, passando de 20 na RCN-1/2001 para 25 em 2006. Já em relação à quota financeira, inicialmente manteve-se a regra da resolução anterior, colocando esta definição como tema a ser estabelecido pelo parecer preliminar. Essa disposição foi alterada, no entanto, com o advento da EC nº 86 de 2015 (Emenda do Orçamento Impositivo).

Por nova disposição constitucional – que logo implicou atualização no regimento interno da CMO através da RCN-3/2015 – as emendas parlamentares individuais passaram a ter caráter obrigatório, de modo que não mais se sujeitam ao contingenciamento promovido pelo Poder Executivo. A contrapartida, como se discute no Capítulo 3, é que o valor máximo do conjunto de emendas dessa natureza não pode extrapolar 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) prevista pela proposta encaminhada pelo Governo.

Mas o principal aspecto que moveu as reformas neste tipo de emenda em 2006 foi o suposto desvirtuamento de sua natureza ao longo das fases anteriores. De acordo com Praça (2010, p. 103 e 104) existem duas formas mais comuns de se fazê-lo: são as chamadas “emendas guarda-chuva” e as “janelas orçamentárias”. As primeiras consistem em emendas genéricas e amplas que podem ser compartilhadas por diversos Municípios.

As segundas, por sua vez, tratam-se de emendas que estabelecem valores simbólicos ou irreais, que necessitam de posterior suplementação por créditos adicionais – momento em que a relação do parlamentar com o Ministro da área se faz essencial. Para o autor, esses dois tipos de ação “subvertem a natureza das emendas individuais pois vão contra a ideia de o parlamentar usar a emenda como instrumento para realizar pequenas melhorias em municípios que ele acredita representar” (PRAÇA, 2010, p. 104).

Ainda de acordo com Praça (2010, p. 104), “os debates em torno da natureza de emendas individuais no período analisado [elaboração da RCN-1/2006] se deram em torno dessas ‘janelas orçamentárias’”. Segundo o autor, regras do Projeto de Resolução que pretendiam limitar a destinação de recursos para entidades privadas destinavam-se especificamente a combater esse tipo de emenda.

Para atender a essas questões, portanto, a RCN-1/2006 incluiu algumas exigências adicionais a respeito das emendas individuais: (a) ao destinar recursos a entidades de direito público, observar a programação passível de emenda; (b) ao destinar recursos a entidades

privadas, observar a programação passível a objeto de emendas, atendendo às disposições contidas na LDO, estipular metas que a entidade beneficiária deve cumprir, identificar a entidade beneficiada, seu endereço e o nome dos responsáveis; e (c) no caso de projetos, resultar em dotação suficiente para a conclusão da obra ou da etapa (art. 50194_).

Porém, todas essas exigências foram alteradas pela RCN-3/2015, que removeu por completo os requisitos feitos à destinação de recursos a entes privados.

Outro aspecto relevante é o tratamento das emendas coletivas. Nesse sentido, o desafio com o qual a RCN-1/2006 teve de lidar foi o uso dessas emendas como se fossem individuais – as chamadas “rachadinhas”:

No entanto, há diversas evidências de que emendas de bancada estadual são tratadas como individuais, incorrendo no que se costuma chamar de “rachadinhas”. Trata-se da divisão informal de emendas coletivas com o objetivo de beneficiar parlamentares individualmente. Para isto, a emenda coletiva descreve uma ação extremamente genérica, sem especificar localizações geográficas além do estado. Isso permite que os parlamentares dividam, quando da execução da emenda, os méritos de ações específicas. (PRAÇA, 2010, p. 115).

Greggianin et al também comentam esse fenômeno:

A resolução proíbe as emendas coletivas de caráter genérico, de modo a dar prioridade aos projetos de grande vulto e estruturantes. Desde há muitos anos, identificava-se a utilização crescente de emendas coletivas estaduais como forma de ampliação dos limites impostos às emendas individuais. No crédito genérico, a especificação é diferida e direcionada para o momento da realização do convênio. O tema não é consensual e propiciou uma série de debates. Nos anos seguintes à edição da Resolução-CN nº 1, de 2006, o Comitê de Admissibilidade de Emendas teve um papel importante, ao propor à CMO diretrizes e orientações que permitiram integrar as lacunas da resolução ao conjunto de normas de admissibilidade. (GREGGIANIN, SANTA HELENA, et al., 2011, p. 169.)

194 _{RCN-1/2006. Art. 50. As emendas individuais: I - que destinarem recursos a entidades de direito público,}

deverão observar a programação passível de ser objeto de emendas, definida pelo Parecer Preliminar; II - que destinarem recursos a entidades privadas, deverão observar a programação passível de ser objeto de emendas, definida no Parecer Preliminar e, cumulativamente: a) atender às disposições contidas na lei de diretrizes orçamentárias; b) estipular as metas que a entidade beneficiária deverá cumprir, demonstrando a sua compatibilidade com o valor da emenda; c) identificar a entidade beneficiada, seu endereço e o nome dos responsáveis pela direção; III - deverão, no caso de projetos, resultar, em seu conjunto, em dotação suficiente para conclusão da obra ou da etapa do cronograma de execução a que se refere. Parágrafo único. O Parecer Preliminar especificará os elementos que deverão constar da justificativa das emendas individuais.

No tratamento dessa matéria, a RCN-1/2006 extinguiu as antigas emendas regionais. Portanto, as emendas coletivas passaram a ser de titularidade, apenas, das bancadas estaduais e das comissões permanentes da Câmara e do Senado.

No caso destas últimas, a resolução exigiu que fossem trazidas produzidas com a ata da reunião que decidiu por sua apresentação; ter caráter institucional e representar interesse nacional – vedada a destinação para entidades privadas; e conter elementos, critérios e fórmulas que determinem a aplicação dos recursos em função da população beneficiada. Cada comissão, na redação da RCN-3/2015, pode oferecer até oito emendas, sendo quatro de apropriação e quatro de remanejamento. Essas atribuições também foram estendidas às Mesas Diretoras do Senado e da Câmara, no limite de quatro de apropriação e quatro de remanejamento (art. 44).

As emendas de bancada estadual, por sua vez, devem: (1) ser produzidas juntamente com a ata da reunião que decidiu por sua apresentação, aprovada por três quartos dos Deputados e dois terços dos Senadores; (2) identificar de forma precisa o seu objeto, vedada a designação genérica de programação; (3) contemplar o PPA, se for um projeto de grande vulto; (4) além de conter diversos elementos de justificação para viabilizar a avaliação de seu custo-benefício (art. 47). Estabelece um mínimo de 15 e um máximo de 20 emendas de apropriação, uma adicional a cada grupo de 10 parlamentares, e três emendas de remanejamento.

Em ambos os casos, as emendas de remanejamento somente poderão propor acréscimos e cancelamentos em dotações no âmbito da respectiva Unidade da Federação, do mesmo órgão e do mesmo grupo de natureza de despesa (arts. 45 e 48).