Relatorias da LOA – dividindo receita e despesa

No campo das relatorias, a RCN-1/2006 especificou, expressamente, os seguintes cargos: (1) relator da receita; (2) relator-geral da LOA; (3) relatores-setoriais da LOA; (4) relator do PPA; (5) relator da LDO; (5) relator das contas do art. 56, caput e §2º da LRF; (6) relator das contas do TCU – art. 56, §2º da LRF; (7) relator das informações encaminhadas pelo TCU sobre obras com indício de irregularidades; e (8) relatores de projetos de lei de créditos adicionais. Assim como nas anteriores, este rol não é taxativo, mas exemplificativo.

A tabela a seguir apresenta um comparativo entre as disposições das relatorias (expressamente previstas) entre as quatro “fases normativas” estudadas neste trabalho:

Tabela 24. Comparativo entre as Fases 1, 2, 3 e 4 – Relatorias

Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4

RCN-1/1991  Leis Orçamentárias 1. Relator-geral da LOA 2. Relatores-setoriais 3. Relatores parciais 4. Relator da LDO RCN-2/1995  Leis Orçamentárias 1. Relator-geral da LOA 2. Relatores- setoriais 3. Relatores- adjuntos 4. Relator da LDO 5. Relator do PPA RCN-1/2001  Leis Orçamentárias 1. Relator-geral da LOA 2. Relatores- setoriais 3. Relator do PPA 4. Relator da LDO RCN-1/2006  Leis Orçamentárias 1. Relator da receita 2. Relator-geral da LOA 3. Relatores- setoriais 4. Relator do PPA 5. Relator da LDO  Controle e Fiscalização 5. Relator das contas da

Presidência da República  Controle e Fiscalização 6. Relator das contas da Presidência da República  Controle e Fiscalização 5. Relator das contas do art. 56 da LRF 6. Relator das contas do TCU – art. 56, §2º da LRF 7. Relatores do acompanhamento e à fiscalização da execução  Controle e Fiscalização 6. Relator das contas do art. 56, caput e §2º da LRF 7. Relator das informações encaminhadas pelo TCU sobre obras com indício de irregularidades  Leis de Crédito 6. Relatores dos Créditos Adicionais  Leis de Crédito 7. Relatores dos Créditos Adicionais  Leis de Crédito 8. Relatores dos Créditos Adicionais  Leis de Crédito 8. Relatores dos Créditos Adicionais. Fonte: RCN-1/1991, RCN-2/1995, RCN-1/2001 e RCN-1/2006. Elaboração própria.

Um traço característico importante da RCN-1/2006 é o de que, pela primeira vez durante todo o período estudado, se estabelecem capítulos separando e delimitando com maior clareza as regras a respeito da tramitação de cada uma das leis Orçamentárias (PPA-LDO- LOA), bem como das demais proposições legislativas e tarefas a cargo da CMO (leis de créditos, planos e programas nacionais, regionais e setoriais, acompanhamento da execução orçamentária e financeira e acompanhamento das obras e serviços com indícios de irregularidades graves). A presente passagem concentra-se na apreciação do PLOA.

Para iniciar essa discussão, o organograma a seguir apresenta a organização das relatorias da LOA, destacando a atuação dos comitês permanentes e de apoio. Ressalta-se, para esclarecimento, que o relator-geral e os relatores-setoriais da LOA são integrantes do Comitê de Avaliação, Controle e Fiscalização da Execução Orçamentária, e que o relator da receita é integrante do Comitê de Avaliação da Receita (art. 18, §4º e §5º185_):

Figura 7. Organograma – Relatores da LOA na RCN-1/2006

Fonte: elaboração própria.

185 _{RCN-1/2006. Art. 18 [...] § 4º Integrarão o Comitê de Avaliação, Controle e Fiscalização da Execução}

Orçamentária, além dos membros efetivos designados, os Relatores Setoriais e o Relator-geral do projeto de lei orçamentária anual. § 5º O Relator da Receita do projeto de lei orçamentária anual integrará e coordenará o comitê previsto no inciso II do caput.

Como se pode observar, a principal inovação da RCN-1/2006 nesta área foi a divisão da antiga relatoria-geral em duas: o relator da receita e o da despesa, sendo que este continuou chamado de relator-geral. Essa mudança representou um importante avanço na questão levantada nas seções anteriores a respeito da descentralização da posição central de liderança na tramitação do PLOA: a partir de 2006, como ressalta Praça, “nota-se que o relator- geral se vê obrigado a partilhar poder com o relator da receita, tendo que incluí-lo em suas deliberações para escrever o parecer preliminar” (2010, p. 150). O relator-geral perde o poder de reestimar a receita, de um lado, enquanto controla o relatório final da despesa, de outro.

Greggianin et al (2011, p. 167 e 168) sustentam visão semelhante à de Praça, afirmando que “a criação da relatoria da receita foi fundamentada no princípio da segregação de funções e de poderes do relator-geral”. De acordo com o seu entendimento, “a apreciação da proposta orçamentária passa a ocorrer em duas etapas independentes: da receita e da despesa” – limitando, inclusive, “as sucessivas reavaliações de receita feitas pelo próprio relator-geral”, o que potencialmente ocasionava conflitos de interesses. Proíbe-se expressamente, também, que o relator da receita inclua em seu relatório qualquer disposição que proponha o cancelamento, parcial ou total, das dotações constantes do PLOA.

Ademais, além de repartir em dois o poder que antes cabia a um único indivíduo, a RCN-1/2006 estabelece que ambos os cargos – do relator da receita e do relator-geral – devem ser ocupados por representantes de Casas diferentes e, ainda, de distintos partidos ou blocos parlamentares (art.16, V186_{). Existe, portanto, não apenas uma descentralização dos poderes em}

torno de um único indivíduo, mas também destas outras instâncias – as Casas Legislativas, os partidos e os blocos. Porém, a regra não impede, como lembra Praça, “que a coalizão controle esses dois cargos” (2010, p. 149), os quais, como se discute acima, são indicados pelas lideranças partidárias.

Essa divisão em duas etapas cria as condições para uma definição mais clara de emendas à receita e à despesa – que se discute no item a seguir. A figura adiante ilustra a tramitação do PLOA junto à CMO de acordo com as regras de procedimento estabelecidas pela RCN-1/2006: recebimento da proposta – avaliação de receita – parecer preliminar – relatórios setoriais – reavaliação de receita – relatório-geral – votação e encaminhamento à Presidência:

186 _{RCN-1/2006. Art. 16. A indicação e a designação dos Relatores observarão as seguintes disposições: [...] V -}

o Relator da Receita do projeto de lei orçamentária anual não poderá pertencer à mesma Casa, partido ou bloco parlamentar do Relator-geral do projeto de lei orçamentária anual;

Figura 8. Tramitação do PLOA na CMO – RCN-1/2006

Fonte: adaptado de Martins (2012, p. 132).

Nos modelos anteriores, como ressaltam Greggianin et al (2011, p. 168), “a estimativa [de receita] integrava o parecer preliminar, a cargo do relator-geral (com auxílio de um comitê, a partir da Resolução-CN nº 1, de 2001), podendo ser alterada a qualquer momento”. Essa avaliação, pela nova determinação regimental, é realizada pelo relator de receita em duas oportunidades. A primeira, relativa a apresentação do relatório de receita, antecede o parecer preliminar (art. 30187_{). Este relatório deve indicar, entre outros, o exame da conjuntura}

macroeconômica e do endividamento, a análise da evolução da arrecadação, o demonstrativo das receitas reestimadas e da proposta de pareceres às eventuais emendas à receita e de renúncia de receita apresentadas pelos parlamentares (art. 34188_).

187 _{RCN-1/2006. Art. 30. A análise da estimativa da Receita e das respectivas emendas é de competência do Relator}

da Receita. § 1º O Relatório da Receita será votado previamente à apresentação do Relatório Preliminar, observados os prazos estabelecidos no art. 82. § 2º No prazo de até 10 (dez) dias após a votação do último Relatório Setorial, o Relator da Receita poderá propor a atualização da receita aprovada, tendo em vista eventual revisão de parâmetros e da legislação tributária, com base em avaliação do Comitê de Avaliação da Receita. § 3º Os recursos oriundos da reestimativa prevista no § 2º serão alocados nas emendas coletivas de apropriação proporcionalmente aos atendimentos efetuados nos relatórios setoriais.

188 _{RCN-1/2006. Art. 34. O Relatório da Receita deverá conter: I - exame da conjuntura macroeconômica e do}

endividamento e seu impacto sobre as finanças públicas; II - análise da evolução da arrecadação das receitas e da sua estimativa no projeto, com ênfase na metodologia e nos parâmetros utilizados; III - avaliação, em separado, das receitas próprias das entidades da administração indireta, em especial as pertencentes às agências reguladoras;

Preliminares • Recebimento e leitura do projeto; • Realização de audiências públicas. Avaliação da Receita

• Emenda à receita e renúncia de receita • Apresentação e votação do relatório de receita Parecer Preliminar • Emendas ao parecer preliminar • Apresentação e votação do parecer preliminar Relatórios Setoriais

• Emendas à despesa e ao texto • Apresentação e votação dos

relatórios-setoriais Reavaliação da Receita • Relatório de reavaliação da receita • Apresentação e votação do relatório de reavaliação da receita Relatório-Geral • Apresentação e votação do relatório-geral Votação no Plenário do Congresso Nacional Encaminhamento à Presidência da República

Além disso, uma reestimativa de receita ocorre no prazo de dez dias após a votação do último relatório-setorial, promovendo eventuais atualizações necessárias. Neste caso, os recursos adicionais são alocados nas emendas coletivas de apropriação de maneira proporcional aos atendimentos dos relatórios-setoriais. Nas duas oportunidades descritas, o relator da Receita atua em conjunto com o Comitê de Avaliação da Receita, devendo utilizar para a análise de suas estimativas a mesma metodologia previamente estabelecida na LDO (art. 33189_).

Essas alterações consolidam a mudança de mentalidade, iniciada em 2001, a que se referiram Figueiredo e Limongi – a qual se menciona na seção anterior: diferentemente do que fazia antes, o Congresso Nacional sedimenta, primeiro, a avaliação da receita para, em um segundo momento, processar as emendas à despesa (2008, p. 68). Em vista dessas modificações, em especial da divisão de relatorias, o parecer preliminar encontrou-se situado em uma posição estratégica no processo, articulando, de um lado, as estimativas de receita, e determinando, de outro, os procedimentos a serem seguidos nas mudanças promovidas no campo da despesa.

Assim, ainda segundo o entendimento de Greggianin et al, diante dessa nova configuração, “o parecer preliminar, a cargo do relator-geral, adquire maior abrangência”. Desse modo, “identifica, em primeiro lugar, a chamada reserva de recursos” (2011, p. 168), composta “dos eventuais recursos provenientes da reestimativa das receitas, da reserva de contingência e outros definidos no parecer preliminar, deduzidos os recursos para atendimento de emendas individuais, de despesas obrigatórias e de outras despesas” (art. 56, caput).

O regimento determina, também, a destinação dos recursos apontados ao atendimento das emendas coletivas – 25% às de bancada estadual, 55% aos relatores-setoriais para as bancadas estaduais e de comissão, e 20% para o relator-geral alocar entre as de bancada estadual e de comissão (art. 57). Veda-se expressamente aos relatores-setoriais o uso de recursos, para atendimento às emendas coletivas, não previstos no parecer (art. 61).

IV - demonstrativo das receitas reestimadas, comparando-as com as do projeto, classificadas por natureza e fonte; V - demonstrativo das propostas de pareceres às emendas à receita e de renúncia de receitas; VI - o montante de eventuais recursos adicionais decorrentes da reestimativa das receitas, discriminando as variações positivas e negativas por natureza e fonte de recursos; VII - indicação dos montantes de despesa a serem reduzidos no Parecer Preliminar, quando necessário; VIII - a verificação do atendimento às normas constitucionais e legais pertinentes à Receita, especialmente quanto à compatibilidade do projeto com a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a Lei Complementar nº 101, de 2000. Parágrafo único. O Relatório da Receita não poderá propor o cancelamento, parcial ou total, de dotações constantes do projeto.

189 _{RCN-1/2006. Art. 33. O Relatório da Receita será elaborado com o auxílio do Comitê de Avaliação da Receita.}

Parágrafo único. A metodologia a ser utilizada na análise da estimativa da Receita deverá ser a estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias.

A RCN-1/2006 consagrou, ademais, a divisão do parecer preliminar em duas partes: a geral, que contém elementos como a análise das metas fiscais, do atendimento ao PPA e à LDO, os limites previstos na LRF, a programação orçamentária e as despesas divididas por áreas, entre outros; e a especial, que define aspectos como os parâmetros de atuação dos relatores-setoriais e geral (incluindo a estrutura básica de seus relatórios), os critérios para a distribuição da reserva de recursos, as orientações para a apresentação e a apreciação de emenda (até mesmo as de relator), o limite de valor para as emendas individuais, entre outras190_.

Após a edição do parecer preliminar, os relatores-setoriais devem debater o projeto nas comissões permanentes – em reuniões que podem ser abertas a convidados da sociedade civil e/ou a membros das comissões do Senado e da Câmara (art. 62191 _{e 63}192_{). Na sequência,}

elaboram seus relatórios. Como a distribuição de recursos já é previamente determinada pelo texto da resolução – algo inédito nos regimentos da CMO – a função do relator-geral passa a ser, efetivamente, a de reunir os relatórios-setoriais, decidindo sobre questões que a eles transcendem.

190 _{RCN-1/2006. Art. 52. O Relatório Preliminar será composto de duas partes: I - Parte Geral, que conterá, no}

mínimo, análise: a) das metas fiscais em função dos resultados primário e nominal implícitos no projeto, comparando-as com as dos 2 (dois) últimos exercícios; b) do atendimento ao disposto na lei do plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias; c) da observância dos limites previstos na Lei Complementar nº 101, de 2000; d) das despesas, divididas por área temática, incluindo a execução recente; e) da programação orçamentária, comparada com a execução do exercício anterior e o autorizado pela lei orçamentária em vigor; f) de outros temas relevantes; II - Parte Especial, que conterá, no mínimo: a) as condições, restrições e limites que deverão ser obedecidos, pelos Relatores Setoriais e pelo Relator-geral, no remanejamento e no cancelamento de dotações constantes do projeto; b) os eventuais cancelamentos prévios, efetuados nas dotações constantes do projeto, antecedentes à atuação dos Relatores Setoriais; c) as propostas de ajustes na despesa decorrentes da aprovação do Relatório da Receita e da reavaliação das despesas obrigatórias e da Reserva de Contingência; d) os critérios que serão adotados na distribuição da Reserva de Recursos; e) as competências temáticas dos Relatores Setoriais e do Relator-geral e a estrutura básica de seus relatórios; f) os critérios a serem observados para a redução das desigualdades inter-regionais, em conformidade com o art. 165, § 7º, da Constituição; g) as orientações específicas referentes à apresentação e apreciação de emendas, inclusive as de Relator; h) a classificação das emendas de Relator quanto à finalidade; i) o limite global de valor para apresentação e aprovação de emendas individuais por mandato parlamentar, bem como a origem dos recursos destinados a seu atendimento; j) o valor mínimo por Bancada Estadual para atendimento das emendas de apropriação, nos termos do art. 57; k) a programação passível de ser objeto de emendas individuais de que trata o art. 50, I e II, que deverá estar relacionada com o desenvolvimento econômico-social e com a implantação de políticas públicas; l) as medidas saneadoras necessárias para a correção de eventuais erros, omissões ou inconsistências detectadas no projeto; m) as sugestões apresentadas pelas Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal sobre a programação passível de emendas, nos termos do art. 36.

191 _{RCN-1/2006. Art. 62. Os Relatores Setoriais debaterão o projeto nas Comissões Permanentes, antes da}

apresentação de seus relatórios, observadas as áreas temáticas correspondentes, podendo ser convidados representantes da sociedade civil.

192 _{RCN-1/2006. Art. 63. Os membros das Comissões Permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados}

É nesse sentido o entendimento de Praça (2010). Para o autor, o papel dos relatores- setoriais somente se tornou forte a partir da RCN-1/2006. Na entrevista que realizou com consultores do Orçamento em maio de 2008, menciona que o tema apareceu da seguinte forma:

Segundo assessores técnicos do processo orçamentário no Senado Federal, “[...] a Resolução de 2006 tentou ao máximo apertar o parafuso do relator- geral com relação a vários pontos: o percentual de recursos que ele tem para usar, a distribuição de recursos entre os relatores-setoriais etc. Tudo isso para não deixar o relator-geral simplesmente destruir o relatório setorial. O relator- geral deveria pegar os relatórios setoriais e ajustá-los, decidindo apenas as grandes questões como o salário mínimo (que impacta a previdência) e parâmetros macroeconômicos que perpassam os relatórios setoriais. Mas a maior parte do relatório setorial deveria ser preservada e isso não estava nas resoluções antes de 2006. A resolução de 2006 serviu bem para definir percentualmente os valores para que o relator-geral não pudesse definir sozinho a distribuição de recursos para cada relator setorial”193_{. (PRAÇA,}

2010, p. 154).