Das Características do Federalismo

VICTOR NUNES LEAL reconhece a dificuldade em se apontar a característica essencial das federações.

A caracterização do Estado federal é um problema tormentoso, pela dificuldade extrema de distingui-lo do Estado unitário descentralizado. Em ambos os casos notamos a coexistência, num mesmo território e sobre os mesmos cidadãos, de duas esferas de governo: a geral e a local. Por isso mesmo há de ser completada com esclarecimentos mais detalhados a fórmula de Bryce, cujo enunciado segue ´O que caracteriza o Estado federal é justamente o fato de, sobre o mesmo território e sobre as mesmas pessoas, se exercer, harmônica e simultaneamente, a ação política de dois governos distintos, o federal e o estadual`.¹¹⁸

Na tentativa de dirimir ou minizar a dificuldade retratada, JOSÉ BARRACHO informa que o Estado federal é simplesmente uma ampla forma de descentralização e de divisão territorial do poder, de caráter constitucional¹¹⁹.

Ademais, ocupa-se de enumerar as condições do processo federativo e os caracteres específicos da estrutura do Estado federal, quais sejam:

- a federação surge quando existem certos vínculos mais ou menos sólidos de união entre grupos que se incorporam ao Estado federal (raça, língua, contigüidade territorial, ideologia política, necessidade de defesa comum), sem que nenhum dos Estados federados sejam capazes de se satisfazer por si mesmos. Surgem aí princípios unificadores e tendências particularistas;

- o processo federativo cristaliza-se pelo pacto entre Estados, cujo conteúdo fixa-se por meio de um instrumento constitucional. Tal evento leva à necessidade de uma Constituição escrita nos Estados federais;

- duplicidade da ordem jurídica constitucional. Ao lado da Constituição da Unia, sobrevém as Constituições dos estados federados;

118 LEAL, Victor Nunes. Problemas de Direito Público, Forense, Rio de Janeiro, 1960, 1ed. p. 109.

119 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Ob. Cit. p. 26.

- divisão de poderes entre a União e os Estados membros, através de uma divisão funcional e territorial;

- variedade da divisão territorial nas diversas federações;

- duplicidade de faculdades e de ordens jurídicas determinam como traço comum de uma Constituição federal uma dupla hierarquia judicial, com o surgimento de um Tribunal Constitucional que decida as competências jurídicas nos casos de conflitos internos da federação, entre a União e os Estados, entre os Estados entre si;

- dualidade de câmaras.

Uma vez estabelecidas tais premissas, BARRACHO cria um rol próprio de elementos caracterizadores do Estado Federativo, enumerando-os do seguinte modo:

A estrutura do Estado federal, apesar das diferenças concretas que ocorrem através dos diversos modelos que surgem, apresenta alguns pontos comuns:

- princípio federal que consiste no método de dividir os poderes, de modo que os governos centrais e regionais sejam, cada um dentro de sus esfera, coordenados e independentes;

- equilibrar a pluralidade com a unidade;

- manutenção da unidade do Estado, para que a descentralização não leve à dissolução da comunidade jurídica;

- o ato constituinte do Estado federal é um ato político que integra uma unidade conjunta com coletividade particulares;

- não há tratado nem pacto que dão origem contratual a essa unidade das partes, ma suma Constituição surge como norma principal que tem eficácia e validade para dar suporte, também, aos ordenamentos locais;

- esta preeminência da Constituição federal não retira a atribuição dos estados particulares em elaborar a própria organização constitucional;

- a Constituição federal ordena uma distribuição de competências que determinam as relações entre a federação e os Estados;

- as relações decorrentes da distribuição de competências podem determinar:

a) participação: consiste no direito que têm os Estados membros de colaborar na formação e decisão dos órgãos federais;

b) coordenação.¹²⁰

Igualmente precisa a definição de ANTÔNIO ROBERTO SAMPAIO DÓRIA, para quem:

120 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Ob. Cit. p. 24.

É o federalismo a fórmula histórico-pragmática de composição que permita harmonizar a coexistência, sobre idêntico território, de duas ou mais ordens de poderes autônomos, em suas respectivas esferas de competência” Logo em seguida acrescenta que “não é a federação um conceito estático, amarrado a determinadas coordenadas históricas, mas sensível a flutuações nas estruturas políticas e econômicas de cada nação, modelando o grau de autonomias recíprocas e a extensão de suas competências segundo as variáveis ocorrentes em cada etapa de sua história¹²¹.

Por conseguinte, a despeito de existirem características gerais atinentes aos Estados que adotaram o federalismo como forma de Estado, há que se atentar às peculiaridades históricas do contexto que se pretende analisar, razão pela qual surge a necessidade de analisar as especificidades da forma federativa adotada pela República Federativa do Brasil.

No mesmo diapasão, pois, manifestou-se ROQUE ANTÔNIO CARRAZZA, que, a respeito, assim leciona “a federação é apenas uma forma de Estado, um sistema de forças, interesses e objetivos que podem variar, no tempo e no espaço, de acordo com as características, as necessidades e os sentimentos de cada povo”¹²².

Assim sendo, sustentando-se na doutas lições colacionadas, a união federativa possui, como verdadeiro Estado que é, a qualidade essencial da soberania;

de diferente – como Federação – reconhece a subsistência de seus membros componentes – os Estados particulares – e em conseqüência, a co-participação destes, em escala maior ou menor, ao exercício de atribuições soberanas, - o que lhe dá um caráter diferente do Estado unitário.

As condições e limites postos ao exercício da soberania do poder federal, em vistas dos direitos reservados aos estados–membros da Federação, estão precisamente assentados e fundamentados na Constituição Federal e cabe aos Estados-membros exercer toda e qualquer ação desde que estas não estejam em desarmonia com interesses da União. É dizer, tudo depende da Constituição Federal – cujas disposições deverão ajustar-se, o melhor possível, aos dados históricos, e as relações existentes dos interesses e condições da vida política local para com a

121 DÓRIA, Antônio Roberto Sampaio. Discriminação de Rendas Tributárias, p.09.

122 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário, p.84.

nacional e vice-versa, deixando aos estados, na organização prescrita, espaço bastante para o livre exercício do auto-governo.

Por tais razões e por tudo mais o que fora até aqui asseverado, oportuno destacar os seguintes pontos, no que diz respeito às condições do poder estadual:

a) A nenhum estado membro da federação assiste o direito de retirar-se da mesma, pois a Federação é sempre considerada uma organização perpétua e indissolúvel – cabendo ao poder central o direito de mantê-la, empregando o uso da força se necessário;

b) O estado membro de uma federação não tem o direito de declarar nula ou inexeqüível qualquer lei ou ato do poder federal, ao contrário, é seu dever irrecusável respeitar a sua efetividade e execução;

c) É vedado aos estados federados fazer pacto ou convenção de natureza jurídica entre si, e mesmo quaisquer outros sobre matéria administrativa, judiciária e econômica de interesse local, só os podem fazer nos limites permitido pela Constituição Federal;

d) O fato de as coletividades públicas, que formam a federação, terem ou conservarem a denominação de estados, em nada altera a unidade do povo ou nação.

Estes são apenas entidades de um caráter político administrativo, todo especial; mas todas elas constituindo um só povo ou nação – personificada na União ou Estado-federal.

e) Os Estados federados, sendo coletividades públicas, cujas atribuições se limitam à esfera do direito constitucional, não devem ter entre si relações do direito internacional, tais como, o direito de guerra, de legação, e semelhantes. Sendo assim, a União é a única pessoa jurídica do direito internacional.