Das Normas Gerais no âmbito do Direito Tributário

Muito embora já se tenha destinado item próprio ao estudo das normas gerais, de uma forma ampla e genérica, oportuno se faz o estudo do conceito, extensão e demais implicações do instituto na seara tributária.

Preliminarmente, vale mencionar que no estudo das “normas gerais”, sempre prevaleceu uma visão mais analítica, estrutural e menos funcional na sua descrição, excetuando-se SACHA CALMON NAVARRO COELHO, quando afirma que:

As normas gerais de direito tributário veiculadas pelas leis complementares são eficazes em todo o território nacional, acompanhado o âmbito de validade espacial destas, e se endereçam aos legisladores das três ordens de governo da federação, em verdade, seus destinatários. A norma geral articula o sistema tributário da Constituição às legislações fiscais das pessoas políticas (ordens jurídicas parciais). São as normas sobre como fazer normas em sede de tributação³³⁸.

PAULO DE BARROS CARVALHO, ao tratar do assunto atinente às normas gerais em matéria tributária, qualifica-as como “aquelas que dispõem sobre conflitos de competência entre as entidades tributantes e também as que regulam as limitações constitucionais ao poder de tributar”³³⁹, como expressão de sua posição face à corrente tricotômica.

Linhas após, destaca-se o entendimento de SOUTO MAIOR BORGES, segundo o qual “diversamente, ocorre com as normas gerais de direito tributário que,

337 TORRES, Heleno Taveira. Prefácio de Leis Complementares em Matéria Tributária: aspectos práticos atuais/organizadores Fabiana Lopes Pinto, Ricardo Berzosa Saliba. – São Paulo: Manole, 2003 – Série Barão de Ramalho/ Instituto dos Advogados de São Paulo) ( Coleção de direito tributário; v. 1)

“Normas Gerais e leis complementares – algumas considerações propedêuticas”. p.xxix.

338 Idem, p. 109.

339 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário, p. 210

material e formalmente, são leis nacionais. As normas gerais de direito tributário somente podem ser instituídas por um processo formal específico: a lei complementar”³⁴⁰.

Admite-se, mais, as lições de RUY BARBOSA NOGUEIRA para quem “a idéia que inspirou a criação da lei complementar no campo tributário foi exatamente a de obter um ato representativo, não apenas dos interesses da União, como fisco federal, mas do interesse de toda a Nação para resolver conflitos tributários entre os vários fiscos, que há muito vêm ocorrendo na federação brasileira.” ³⁴¹.

Á guisa desse entendimento, pronunciou-se SACHA CALMON:

Pois bem, as normas gerais de direito tributário, veiculadas pelas leis complementares, são eficazes em todo o território nacional, acompanhado o âmbito de validade espacial destas e se endereçam aos legisladores das três ordens de governo da Federação, em verdade, seus destinatários. A norma geral articula o sistema tributário da Constituição às legislações fiscais das pessoas políticas (ordens jurídicas parciais). São normas como fazer normas, em sede de tributação.³⁴²

Em se tratando da competência conferida à União para, através de normas gerais, definir os tributos e suas espécies³⁴³, regra também insculpida no artigo 146 da Carta de 1988, HELENO TORRES entende que referida norma geral deverá ater-se aos caracteres gerais, tipificando as características dos tributos, nas suas várias espécies³⁴⁴.

Assim a União limita-se mutuamente, tal qual as demais pessoas políticas, porquanto ao tecer os elementos caracterizadores do empréstimo compulsório, da contribuição de melhoria, contribuição de intervenção no domínio econômico, taxa de exercício de poder de polícia, ou taxa de serviço, por exemplo, disporá de limitações e exigências que concorrerão para ampliar as limitações ao poder de tributar.

E ainda, atesta HELENO TORRES que “serão inconstitucionais todas aquelas normas gerais que visem a qualificar, particularizadamente, específicas

340 BORGES, José Souto Maior. Ob. cit. p. 96

341 NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Direito Financeiro.Curso de direito tributário. 2ª ed. José Busatsky, São Paulo, 1969, p. 49.

342 Idem, p. 304.

343 Art. 146, III, a, da Constituição Federal.

344 TORRES, Heleno Taveira. Op. Cit. p. xxviii

situações com exclusão de outras; ou que se afastem dos aspectos fundamentais ou básicos, descendo a pormenores ou detalhes e que impliquem interferências nas competências alheias”³⁴⁵, é dizer, “as normas gerais serão sempre vinculantes para todas as espécies de receitas públicas qualificadas como tributo, às quais deva ser aplicado o regime jurídico tributário”³⁴⁶.

Nesse diapasão, SACHA CALMON manifestou-se nos seguintes termos:

Precisamente em razão da repartição vertical de competências é que surgem as normas gerais. Assim, as normas gerais de Direito Tributário são da competência legislativa da União Federal, através do Congresso Nacional.

Na verdade, inexiste aí competência concorrente, senão a partilhada. A concorrência é meramente substitutiva, i.e., se a União não emitir as normas gerais, a competência das pessoas políticas (Estados-membros e Municípios) torna-se plena. Emitidas que sejam as normas gerais, cumpre sejam observadas quando do exercício das respectivas competências privativas por parte de Estados e Municípios, sem prejuízo da eventual e limitada competência supletiva do Estado, na própria temática da norma geral, conforme se pode verificar a uma simples leitura da repartição geral de competências levadas a efeito pela Constituição de 1988.³⁴⁷

Ao analisar o tema proposto, SOUTO MAIOR BORGES buscou estudar as normas gerais em direito tributário comparando-as às normas gerais em direito financeiro, para concluir que:

A Constituição Federal, na redação da Emenda n. 1, de 1969, outorga à União competência para legislar sobre normas gerais de direito financeiro (art. 8º, n. XVII, c), sem prejuízo entretanto da competência dos Estados para legislar supletivamente sobre essa matéria, respeitada a lei federal (art. 8º, parágrafo único).

Trata-se de hipótese em que a competência da União se exerce mediante lei ordinária e não lei complementar, submetendo-se conseqüentemente seu exercício a regime jurídico diverso.

No tocante ao regime jurídico-formal, a Constituição apartou as normas gerais de direito financeiro (art. 8º, n. XV, c) das normas gerais de direito tributário (art. 8º, parágrafo único), posto materialmente o direito financeiro compreenda a regulação jurídica das atividades tributárias do Estado.

(...)

345 Idem, p.xxviii

346 Idem, p. xxix

347 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Ob. cit. p. 308.

Diverso é entretanto o regime jurídico-formal das normas gerais de direito financeiro em relação ao estabelecido para as normas gerais de direito tributário. Entre outras conseqüências dessa diversidade de regimes, os Estados não têm competência para legislar supletivamente sobre normas gerais de direito tributário, matéria sob reserva de lei complementar.³⁴⁸

Neste prisma, tem-se que a “lei” de normas gerais tributárias, atualmente vigente, é a Lei 5.172/1966 - Código Tributário Nacional – que, muito embora tenha sido formalmente editado como lei ordinária, pois à época não havia exigência de lei complementar para a matéria, desde a Constituição de 1967 entende-se ter sido ele recepcionado com status de lei complementar, o mesmo podendo-se afirmar a respeito de sua recepção pela CF/88, como se verá a seguir.