Do artigo 146, II e das Limitações ao Poder de Tributar

A rigor, entendendo-se que a concepção de poderes absolutos e ilimitados não coaduna com a atual racionalidade contemporânea, MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, assevera que:

386 COELHO, Sacha Calmon Navarro, Ob. cit. p. 301.

Repugna ao pensamento político contemporâneo a ilimitação do poder. Ao contrário, é arraigada a convicção de que o poder, mesmo legítimo, deve ser limitado. Isto porque, na famosa expressão de Lord Acton, ´todo poder corrompe`, inclusive o democrático.

Para limitar o poder várias são as técnicas adotadas. Uma é a da divisão territorial do poder, que inspira as descentralizações e não raro o próprio federalismo.

Outra consiste em circunscrever o campo de ação do Estado, reconhecendo-se em favor do indivíduo uma esfera autônoma, onde a liberdade não pode sofrer interferências do Estado. É isso que se busca obter pela Declaração dos Direitos e Garantias do Homem.

A terceira é a divisão funcional do poder, tão conhecida na forma clássica da separação dos poderes. É esta o objeto do presente capítulo, que é complementado pelos seguintes, em que se apontam as linhas mestras de cada um dos poderes identificados pela velha doutrina: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.³⁸⁷

A limitação do poder foi um dos grandes desideratos do liberalismo, o qual exalta a garantia dos direitos do homem como razão de ser do Estado, que exigia que o Poder Público tivesse limites, para que não interferisse no domínio próprio e irredutível da liberdade individual. Dessa insistência resultou que o princípio de limitação do poder fosse visto como o princípio liberal por excelência.

Tendo-se se consolidada como preceito bailar dos Estados Democráticos e Federativos, a pretensão de limitação do poder igualmente se estendeu aos diferentes ramos do Direito, mormente aqueles de direito público.

Tal concepção é igualmente verificada nas lições e dispositivos normativos próprios do Direito Tributário, citando-se como exemplo o preceito discriminado no artigo 146, II.

À luz dessa orientação, ALIOMAR BALEEIRO preleciona que "a lei complementar não cria limitações que já não existam na Constituição, não restringe nem dilata o campo limitado. Completa e esclarece as disposições relativas à limitação, facilitando sua execução de acordo com os fins que inspiraram o legislador constituinte."³⁸⁸

Constitui, outrossim, referência no assunto as lições de SACHA CALMON, para quem “no campo tributário, a Constituição reparte competências tributárias,

387 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, Ob. cit. p. 123

388 BALEEIRO, Aliomar. Ob. cit. p. 45.

outorga poderes a pessoas políticas, e, ao mesmo tempo, estatui restrições ao exercício do poder de tributar.”³⁸⁹

O autor parte das seguintes premissas como condição de análise da função em tela, in verbis:

a) quando a Constituição põe uma limitação ao poder de tributar, sem requisitar tópica e expressamente lei complementar, a competência conferida ao legislador da lei complementar para regulá-la é uma competência facultativa. Exercê-la-á o legislador pós-constitucional se quiser;

(...)

b) quando a Constituição põe uma limitação ao poder de tributar, requisitando tópica e expressamente lei complementar, seja para conter, seja para ditar conteúdo normativo (proibições de eficácia limitada e proibições de eficácia contida), ao legislador da lei complementar é dada uma competência obrigatória;

(...)

c) certas proibições ao poder de tributar, pela sua própria natureza e fundamentos axiológicos, repelem regulamentação, porque são auto-aplicáveis em razão de normatividade plena.³⁹⁰

Assim é que as principais limitações constitucionais ao poder de tributar encontram-se expressas nos artigos 150, 151 e 152 da Constituição. Além delas, todas as regras de imunidade são entendidas como limitações do poder de tributar, estejam ou não descritas no art. 150 da CF, bem assim os princípios tributários não explícitos nos artigos 150 a 152, como o princípio da capacidade contributiva, plasmado no artigo 145, § 1º, e outras garantias e direitos individuais que, direta ou indiretamente, devam ser observados nas relações jurídicas entre os contribuintes e os entes tributantes.

Em relação à redação do inciso em debate, entende MARCELO CARON BAPTISTA que, nesse caso, a partir de uma análise sistêmica, cabe à lei complementar ampliar o grau de eficácia das normas constitucionais “limitantes da competência de tributar”³⁹¹, as quais, por sua vez, são qualificadas como garantias fundamentais do contribuinte.

Para formular tal raciocínio, referido autor pauta-se no que dispõe os artigos 150 e seguintes, integrantes do Capítulo I do Título VI da Carta Constitucional,

389 COELHO, Sacha Calmon Navarro, Ob. Cit, p. 198

390 Idem, p.299

391 BAPTISTA, Marcelo Caron, Ob. cit. p. 197.

destacando que não se tratam de limitações taxativas, haja vista o que preceitua o caput do artigo 150 já mencionado.

No mesmo sentido, corrobora o entendimento acima citado AIRES FERNANDINO BARRETO, para quem “Em rigor não há ´limitações constitucionais ao poder de tributar`. Há, isto sim, balizas que conformam a competência”³⁹².

E ainda, PAULO DE BARROS CARVALHO, segundo o qual “inexiste cronologia que justifique a outorga de prerrogativas de inovar a ordem jurídica, pelo exercício de competências tributárias definidas pelo legislador constitucional, para, em momento subseqüente, ser mutilada ou limitada”³⁹³.

Não é despiciendo lembrar as lições de HELENO TORRES acerca da temática:

A competência da União para criar normas com função de regular limitações constitucionais ao poder de tributar somente poderá ser exercida nos casos que exigem lei específica para surtir os efeitos que lhe são próprios, como se verifica no art. 150, VI, c ou do art. 195, §7º. Nenhuma redução poderá ser instrudida nas limitações princípiológicas cujo exercício a Constituição não condiciona a qualquer ato legislador, como o princípio da capacidade contributiva, da vedação de confisco, isonomia e outros³⁹⁴.

Segundo MARCELO CARON BAPTISTA, “admitidas limitadas exceções correspondentes à hipótese de cabimento da lei complementar, caberá à lei ordinária da pessoa política competente para legislar sobre a matéria dispor sobre princípios tributários infraconstitucionais, norma de incidência stricto sensu e normas que estabeleçam deveres instrumentais tributários, colhendo seu fundamento de validade diretamente na Constituição Federal”³⁹⁵.

Com relação às limitações constitucionais mencionadas, faz-se alusão àquelas contidas na Seção II do Título VI da Carta Magna, além de outras esparsas pelo corpo da Constituição, destacando-se, todavia, que o próprio Código Tributário Nacional, qualificado, ainda que parcialmente, como lei complementar em sentido material, abarca uma série de limites, igualmente cogentes.

392BARRETO, Aires Fernandino. ISS na Constituição: pressupostos positivos – arquétipo do ISS, RDT n. 37, p. 49.

393 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário, p. 168.

394 TORRES, Heleno Taveira. Ob. cit. p. xxv

395 BAPTISTA, Marcelo Caron, Ob. Cit. p. 201.