Das referências das ZEIS no Brasil: Recife e Diadema

Pleitear moradia e acesso ao solo significava então, conquistar respectivamente habitação e a terra. Como a construção é indissociável da parcela fundiária, a terra, dever-se-ia trabalha-las num processo único e que as atrelasse de alguma forma. Assim as regulações sobre o uso e ocupação do solo tornavam-se imprescindíveis para acelerar o caminho da conquista do direito à moradia e suas áreas de implantação.

Este caráter indissociável entre a habitação e a terra, sobretudo aos olhos dos agentes envolvidos nas lutas pela reforma urbana, contribui para o estabelecimento de demarcações ou instituição de zonas destinadas ás regulações urbanísticas com fim específico e parâmetros

diferenciados: zonas inteiras destinadas a acertar jurídica e urbanisticamente a condição de quem já estava informalmente sobre tais áreas: Tratam-se da instituição das ZEIS - Zona especial de Interesse Social.

Pode-se considerar a experiência do Recife, como sendo pioneira no processo de gravação das ZEIS que se voltava para uma política urbana de inclusão e acesso a cidade formalizada. Três anos mais tarde, uma nova Lei de Uso e Ocupação do Solo da cidade reconheceu as ZEIS como parte integrante da cidade sem, no entanto, dispor de instrumentos de inibição da ação especulativa do mercado imobiliário:

A Lei municipal de uso do solo de 1983, do Recife, foi a responsável pela legitimação pioneira da “Zona Especial de Interesse Social” - ZEIS, que, mesmo sendo instituída a priori no Recife, tendo como referencial de experiência a cidade de Brasileia, ‘discreta’ entre os anos de 1979 e 1980 acabou posteriormente sendo difundida pelo território nacional. (MOURAD 2000). As ZEIS delimitavam áreas urbanas “caracterizadas como assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente, existentes e consolidados, onde são estabelecidas normas urbanísticas especiais, no interesse social de promover a sua regularização jurídica e a sua integração na estrutura urbana34“. (BRASIL, 2009, p. 10).

Para Pinho (2003), “as regulações urbanísticas especificas para habitação de interesse social coincidem com o movimento de democratização no país, iniciado no final da década de 1970”:

Já no final dos anos 70, definiu-se, no plano federal o tipo de urbanização especifica de interesse social (Art. 4º, II da Lei Federal 6766/1979), a ser qualificado nas esferas estaduais e municipal pelas respectivas legislações permitindo parâmetros mais flexíveis ao parcelamento do solo urbano [...]. (PINHO, 2003, p. 245).

Mesmo sendo fixadas com propósito acima mencionado, as ZEIS não tiveram o efeito desejado ao longo dos anos seguintes a sua implantação. Apenas em 1987, quando foi aprovada a Lei dos Planos de Regularização das ZEIS - PREZEIS, em Olinda, é que as ZEIS de fato passaram a ser reguladas e ter efetividade pelo território nacional, motivando inclusive os líderes municipais, especialmente os progressistas, a implantar a ZEIS nos municípios, com política de urbanização e regularização fundiária, rebatendo o propósito originário que era de regularizar áreas ocupadas por favelas.

O PREZEIS sistematiza a implementação de um plano urbanístico atendendo as particularidades de cada ZEIS considerando critérios especiais para parcelamento, uso e ocupação do solo intencionando a regularização fundiária e urbanística de áreas informais no Recife. Importante destacar que a liberdade de padrões diferenciados nas ZEIS naquele momento, era uma regalia da Lei n. 6.766 de19 de dezembro de 1979:

34

As disputas pelo território no espaço urbano de Votuporanga/SP – Contradições no zoneamento de Interesse Social (ZEIS), 1996-2012

172

Cap. III, Art. 04, II - os lotes terão área mínima de 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes;

Cap. III, Art. § 1o A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999) (DOU 20/12/1979).

Visando as melhorias de diversas ordens já mencionadas anteriormente, ações instigaram a busca pela “reforma urbana” como representação de política urbana reconhecida através 1º Encontro Nacional em Defesa da Moradia, realizado em 1987. A realização de diversos fóruns acelerou as propostas das reformas no âmbito político-jurídico principalmente. Estas manifestações, já movimentavam ideais que serviriam de arcabouço para o processo constituinte que se devolvia na esfera política e a promulgação da Constituição Federal que viria a ser aprovada em 1988.

Villaça (2012), ao analisar o processo constituinte frente as lutas pela democratização da política urbana, nos coloca que:

[...] para o campo popular, constituído basicamente por movimentos populares organizados em torno de reivindicações por moradia entidades de representação profissional e de assessoria ligadas a questão urbana, a Constituição de 1988 representava a oportunidade de retomar as lutas por uma reforma urbana. (VILLAÇA, 2012, p. 175).

Havia uma perspectiva da Reforma Urbana pela ruptura com a ordem urbana vigente nas cidades do país por meio de mudanças de regras excludentes de apropriação do território.

Esta nova Constituição Federal de 1988 passa a conferir aos municípios brasileiros autonomia sobre as decisões na gestão pública, ainda que leve no seu texto de forma muito tímida a discussão acerca da questão urbana, contando apenas com seus artigos 182 e 183 para respaldar aquilo que vinha sendo discutido e sido alvo das manifestações, inclusive muitas vezes massivas, dos movimentos em atividade.

Ambos os artigos trazem no seu texto as aspirações do Movimento ao fixar e ordenar a “função social da cidade” (art. 182) e garantir a usucapião do imóvel urbano (art. 183) como forma de acesso à terra e a moradia. Já era um avanço para a política urbana, mas era preciso estender as diretrizes e políticas para legitimar de forma mais contundente o direito à cidade.

Para Lefebvre (2001, p. 138), “esses direitos mal reconhecidos tornam-se pouco a pouco costumeiros antes de se inscreverem nos códigos formalizados”.

Ainda que muitos avanços tenham sido notados sob seus vários aspectos, especialmente sociais, a questão urbana precisava de novos instrumentos de regulação e mecanismo legais tanto de gestão, quanto de participação, além da inserção de novas metodologias participativas no processo de planejamento das cidades e municípios.

Com isso, a reforma urbana, que fomentou, sobretudo as regulações urbanísticas e melhorias nas cidades especialmente no campo político jurídico, na década de 1990, levou ainda nesta década, a articulações de trabalhos relacionados à discussão do Estatuto da Cidade.

Maricato (2001) ao analisar o direito a cidade, sob a ótica de David Harvey, coloca que Harvey critica a suposta neutralidade do discurso sobre direitos sociais e civis, lembrando que na prática, eles dependem do exercício do poder político, em especial, de como são tomadas as decisões no sistema judiciário.

Mesmo com a morosidade do processo de aprovação e regulamentação do Estatuto, pretendia- se com ele, chegar à reforma urbana de fato, além de abarcar legalmente os processos participativos, e promover a função social da propriedade urbana, dentre outras questões trabalhadas. A partir de meados da década de 1980, as concepções defendidas por lideranças populares e setores técnicos envolvidos na revisão do paradigma tradicional do planejamento urbano penetram nas administrações em vários municípios do país, sinal de que o novo trato da questão urbana - amadurecido fora do poder - conquista espaços de condução da política, dando origem a inúmeras experiências em cidades de vários portes e dinâmicas econômicas. (ROLNIK; CIMBALISTA, 2000).

Politicamente era um ambiente novo, onde haviam sido eleitos, nas prefeituras, gestores considerados progressistas e que se identificavam com o perfil da reforma urbana. Da mesma forma, membros militantes dos movimentos ora citados, eram incorporados ao coro profissional dos governantes e começavam a trabalhar não apenas com o direito a cidade, mas que tinha como princípio arrebanhar a participação popular como forma de legitimar a tão desejada democracia.

Após treze anos da aprovação da Constituição Federal de 1988, o país passa contar com as diretrizes do Estatuto das Cidades, onde tem início um Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, que Saule Jr. e Uzzo (2009), compreende como a peça chave para a implementação de uma política nacional eficaz, com o objetivo de proporcionar um sistema de habitação para a população de baixa renda e combater, com a exclusão territorial, questões capitais para a Reforma Urbana. Na visão de Evangelina Pinho:

Passados quase 20 anos de aplicação dessas legislações para regulação da habitação de Interesse Social é possível avaliar que a existência de áreas delimitadas para esta finalidade não implica, necessariamente o direcionamento dos investimentos públicos para intervenções de urbanização, regularização fundiária de área ocupadas ou construção de novos conjuntos habitacionais, loteamentos populares, etc. (PINHO, 2003, p. 253).

Na conquista da moradia, embora também beneficiado, o trabalhador de baixa renda, figura como mero apêndice no processo de monetarização das cidades, estando submetido às astutas investidas das empreiteiras que se beneficiam e produzem o mercado da terra e moradia, apoiados pelo estado que permeia este processo. Reproduzindo as considerações de Maricato (1979, p. 81): “Não faltam casos de prefeituras municipais que atuam apenas como agentes intermediários entre

As disputas pelo território no espaço urbano de Votuporanga/SP – Contradições no zoneamento de Interesse Social (ZEIS), 1996-2012

174

empreiteiras e moradores. A prefeitura entra no negócio para acertar o contrato que se estabelece entre empreiteiras e moradores”.

Assim, os princípios pregados pela Reforma Urbana, consistem na função social da cidade e da propriedade Urbana; no direito à cidade e à Cidadania e por fim, na gestão democrática da Cidade. A lei n. 10.257/2001 vem contemplar essa ansiedade, ainda que a principie parametrizada apenas pelo texto da Lei geral do Estatuto das Cidades, permitindo aos municípios, implantarem através de leis municipais complementares, os instrumentos previstos pelo Estatuto, inclusive conferindo a estes municípios, a autonomia de implementação de tais políticas.

Na linha da denúncia das desigualdades física e social reincidente nas cidades, o MNRU foi também um aporte para o diagnóstico das cidades, ao reconhecer e retratar os problemas urbanos reais sob uma lógica que fomentava novos paradigmas na solução de tais problemas.

Reconhece-se que os problemas enfrentados dentro do ambiente urbano eram de várias ordens e também desencadeados por várias ocorrências precedentes. É notável que a nova realidade urbana sob os reflexos da industrialização no país tenha fomentado o maior número de problemas urbanos, especialmente causados pelas trocas populacionais e alterações na estrutura espacial. É importante aqui destacar que os impactos da primeira industrialização ocorrida no final do século XIX, também tinham sido mediados pelas reivindicações sociais, porém foram fortemente calcadas nas questões trabalhistas e salariais nas fábricas.

Naquele momento as questões urbana e habitacional não eram pautas importantes nem nas greves nem nas manifestações sindicais. Apenas nas décadas de 1940 e 1950 a questão urbana se voltou para os problemas de moradia, com a formação de loteamentos populares nas áreas periféricas das cidades. A estruturação das cidades seguia a lógica da segregação espacial, conforme revelou estudo da aglomeração da cidade de São Paulo feito pela equipe do padre Lebret35, cujo estudo se estendeu por diversos estados brasileiros. Esta lógica era apoiada na localização residencial em relação aos empregos e serviços urbanos, onde as classes de maior poder aquisitivo moravam perto do centro onde estavam seus empregos e seus serviços. Quanto aos operários, estes ficaram próximos das fábricas e os excluídos ficavam longe de tudo isso.

Quanto à constituição física das cidades, estas sofrem alteração de suas estruturas a partir da intensificação da industrialização no país e seus reflexos, exigindo novas estratégias territoriais e, consequentemente, novas formulações e novos instrumentos de controle do uso do solo, que a “nova realidade urbano-industrial” exige. (FELDMAN, 2010, p. 2).

35

Ramos (2010, p:12), ao examinar a atuação do dominicano Frances Padre Louis-Joseph Lebret e sua atuação no Brasil ao fundar a SAGMACS (Sociedade para a Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos Sociais), escritório de pesquisa e planejamento que atou no Brasil entre 1947 até os anos de 1960. No mesmo trabalho, Ramos (2010) compreende as matrizes do pensamento de Lebret, que estavam ligadas às dimensões religiosas e sociológicas. Presente também nas análises de: Leme e Lamparelli (2001) A Politização do Urbanismo no Brasil: A Vertente Católica. Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR. Rio de Janeiro. ANPUR. v. II. p. 675-687.

Cidade Industrial, marcadamente de pequenas e médias indústrias, Diadema/SP como várias cidades, sofreu com essa característica um processo acelerado de urbanização não acompanhado pela infraestrutura de suporte necessário para um crescimento sustentado. Neste processo de urbanização caracterizou-se como cidade dormitório abrigando imigrantes de baixa renda. “Durante muito tempo foi considerada uma cidade dormitório, e seu processo de ocupação seguia o clássico padrão de expansão periférico”. (BALTRUSIS, 2007, p. 335). Este padrão remete àquele ocorrido em Votuporanga que, mesmo apresentando um volume considerável de vazios na década de 1970, passou por processos de ocupação periférica, ainda que não unanimemente já que, é possível observar, por exemplo, as ocupações irregulares que disseminaram também dentro do tecido consolidado (SANTOS, 1980). (Retomar o mapa de favelas no item 2.3).

Entre os anos de 1970 e 1980, Diadema cresceu consideravelmente (20% a.a), sendo submetida a um processo de disputa pelo espaço urbano marcado por ocupações, sobretudo de áreas públicas. (HEREDA et al., 1997, p. 1). O acelerado processo de industrialização desencadeou desta forma o acelerado processo de ocupação do espaço urbano fazendo necessária implantação de instrumentos de regulação urbanística e proteção de mananciais. Com isso as AEIS foram implantadas em Diadema a partir da aprovação do plano diretor de 1994, cuja origem remonta da experiência das Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS e PREZEIS que foram implantadas no Recife, no início dos anos de 1980, com o intuito de regularizar e urbanizar favelas.

De acordo com Pasternak (1997) as favelas surgem na região metropolitana em meados dos anos 1940 e se concentravam basicamente na cidade de São Paulo. Na sub-região do ABC as primeiras favelas datam da década de 1960 (DENALDI 2001, p. 1). A principal característica das favelas que se formaram até os anos 1970 era a ocupação gradual de terrenos desocupados. A principal forma de moradia da população de baixa renda até meados dos anos 1970 era através da aquisição de lotes em loteamentos clandestinos periféricos, descrito por Kowarick como padrão periférico de ocupação. (BALTRUSIS, 2007, p. 4).

De acordo com Denaldi (2001, p. 1), as favelas se consolidam nos municípios da sub-região em diferentes períodos: vários estudos apontam para um grande crescimento da população favelada de Diadema na década de 1970 [...] “os núcleos de favela estão mais uniformemente distribuídos na malha urbana dos municípios de Diadema” [...]. (DENALDI 2001, p. 3; BALTRUSIS, 2003, p. 15). “O processo de urbanização de favelas em Diadema além de dotar as favelas de infraestrutura, ordenar o parcelamento do solo e resolver a questão fundiária, transformou as favelas em bairros, integrando- as a cidade e fazendo com que seus moradores pudessem exercer o direito à cidade”. (BALTRUSIS, 1999, p. 30).

À classe de alta renda ficaram condicionadas as áreas com baixa densidade, cuja localização era privilegiada e acessível. As moradias populares ficaram sujeitas aos terrenos de baixo valor. No

As disputas pelo território no espaço urbano de Votuporanga/SP – Contradições no zoneamento de Interesse Social (ZEIS), 1996-2012

176

final da década de 1970, os movimentos populares alçaram alto grau de organização no município, reivindicando direitos trabalhistas e habitacionais, lançando mão, inclusive, da prática de invadir terras. (HEREDA et al., 1997, p. 1).

Numa cidade com apenas 20% de áreas vazias, alta densidade demográfica e 192 favelas, o problema da habitação deve ser prioridade do poder público. (HEREDA et al., 1997, p. 1).

Diadema passava por um “inchaço”, e as administrações anteriores haviam ignorado sua expansão física e demográfica e o fato de que não existia infraestrutura para suportá-las. Era dramática a situação do indivíduo que precisa do solo urbanizado para satisfazer sua necessidade de habitação, mas que não podia pagar por ele nem mesmo o valor mínimo. Impossibilitado de adquirir as ofertas do mercado regular vê-se obrigado a comprar terra irregular, com urbanização incompleta e problemas de acesso. Embora momentaneamente tenha satisfeitas as suas necessidades, mais tarde irá enfrentar um problema também dramático com as péssimas condições de habitabilidade. Ao poder público restará uma imensa demanda por investimentos para complementação da urbanização.

Tanto as ZEIS como as AEIS são embasadas na necessidade de inserção de parâmetros e regras sobre as questões urbanísticas ao determinarem índices específicos em áreas ou regiões onde a ocupação se desenvolveu de forma irregular e de se caracteriza pelo baixo padrão de ocupação. O instrumento veio para caracterizar assentamentos habitacionais consolidados, surgidos de forma espontânea onde se pretendiam estabelecer normas urbanísticas especiais voltadas para o interesse social, além de estabelecer parâmetros para sua futura regulamentação jurídica. Mas sua regulamentação tornou-se referência nacional somente no final da década de 1980 (1987) quando foi aprovada a Lei dos Planos de Regularização das ZEIS - PREZEIS no Recife.

Desde então as ZEIS se transformaram no motor da ação governamental para responder ao crescente impacto na opinião pública das reivindicações dos movimentos por moradia. Foram incorporadas no processo de planejamento das cidades como a solução definitiva para aumentar a oferta de terras para os programas habitacionais e uma “trava” na especulação promovida pelo capital imobiliário. Pouco a pouco foram sendo introduzidas no cotidiano da gestão do solo urbano e chegaram a todas as cidades onde o movimento popular tinha força e energia, como é caso de Diadema, estudado por Dualde (2009).

Esse caso emblemático tem também um caráter pioneiro no processo de implantação das ZEIS, embora as áreas de interesse social tenham sido implantadas regularmente como AEIS (Área Especial de Interesse Social) pelo município, apenas em 1994, com a aprovação do Plano Diretor Municipal, e assim sua origem remonta a experiência das ZEIS e PREZEIS que foram implantadas no Recife. Segundo Dualde (2009), Diadema buscou a implantação do instrumento num momento em que os movimentos sociais organizados juntamente com o governo municipal, procuravam solucionar o impasse das ocupações irregulares. Não apenas em Diadema, mas em todo ABCD paulista, acelerava-

se o processo de ocupação irregular como reflexo da ausência de uma política social para responder às demandas da industrialização que trouxe consigo um legado de problemas sociais.

Em Diadema as AEIS utilizadas para a regularização fundiária foram demarcadas como AEIS- 2, abrangendo a totalidade das favelas da cidade, independentemente, de sua localização, ou regime fundiário. As AEIS-1 demarcaram áreas particulares vazias. (BALTRUSIS; MOURAD, 1999, p. 1).