Como instrumento principal da política de desenvolvimento urbano do Município, o Plano Diretor deve definir seus objetivos de forma clara, assim como deve explicitar os caminhos (diretrizes) a ser trilhados para a consecu- ção das metas elencadas dentro de um horizonte temporal preestabelecido. Em seu corpo devem constar propostas concretas, compatíveis com a capi- laridade de recursos orçamentários municipais, não podendo transmutar-se em um documento genérico, uma mera carta de intenções abstrata e/ou um simples reflexo de desejos políticos – muitas vezes não implementáveis no lapso de tempo de sua validade.
Constata-se que o PDM de Salvador, denominado PDDU, aprovado em 13/6/2016, contém boa parte da política urbana da terceira maior cidade do País, com amplas implicações na vida diária de seus 2,7 milhões de citadinos, mas incorre nos equívocos supramencionados. É fruto de uma violência fron- tal ao princípio da gestão democrática da cidade, pois não estabelece metas e seus respectivos horizontes temporais, bem como não há hierarquização das ações de forma a tornar possível a efetiva implantação das propostas e seu controle, tanto por parte do próprio executivo quanto pela sociedade.
Cabe aos novos planos diretores constitucionalizados concretizar os prin- cípios e diretrizes estabelecidos no Estatuto da Cidade, especialmente seus
cinco pilares: a função social da cidade e da propriedade, a justa distribuição de ônus e benefícios da urbanização, além do direito à moradia e à gestão democrática da cidade. Deverá, para tanto, dispor de ações concretas e ime- diatas, dispositivos com a potencialidade de viabilizá-los e ainda atentar para uma coerência intrínseca, refletida no acatamento ao princípio da unicidade, com vistas a manter a correspondência entre o que declara como objetivos e o que apresenta como meios de materializá-los. Esse é um ensinamento de Cardoso, Vainer, Souza e Santos (2010, p. 13), ao analisarem a proposta de atualização do Plano Diretor do Rio de Janeiro. Vejamos:
É necessário buscar unicidade entre ‘princípios, objetivos e diretri- zes’, de modo que os primeiros deixem de configurar no texto de Planos Diretores apenas formalmente, como cópia fiel do Estatuto da Cidade ou mera ‘declaração de princípios’ para ampliar o caráter humanista do texto [...] 3. Exige-se, pois, que esses textos contenham, efetivamente, corpo instrumental, na forma de dispositivos (parâme- tros, índices, normas, etc.) capaz de concretizá-los. Não basta afirmar textualmente, na seção reservada aos ‘princípios’, compromissos como ‘participação popular na gestão urbana’, ou a ênfase na ‘justa distribuição de ônus e benefícios’ e omitir os modos, formas e proce- dimentos que os efetivem.
Vivenciamos, na capital soteropolitana, uma crise de implementação do PDM, pelo poder público municipal, que, após elaborar e aprovar a Lei, não segue as diretrizes, bem como não implanta os projetos, ações, intervenções previstas, e, quando o faz, seleciona apenas o que e quando lhe interessa, desconsiderando o restante. Entre as estratégias utilizadas para tanto, estão:
1. a ausência de regulamentação dos instrumentos urbanísticos; 2. a inexistência de avaliação e balanço dos acertos e erros
dos Planos Diretores passados;
3. a ausência de indicadores que permitam essa análise; 4. a não incorporação das injunções do PDDU ao plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias e ao orçamento anual para que ele se torne um guia dos investimentos municipais.
Sustentamos que é possível uma ampla participação da população no processo de elaboração do Plano Diretor, com incorporação das propostas
da sociedade, alcançando-se um produto final excelente. Mas não foi o que aconteceu, nem de longe, nas terras de Tomé de Souza. De qualquer modo, a produção do PDDU não garante sua implementação. Daí a preocupação do legislador federal em fortalecer e tornar compulsória a necessidade de moni- toramento, prevista expressamente no artigo 42, III, do Estatuto da Cidade c/c artigos 6 e 7 da Resolução 34 do CONCIDADES. Esse controle necessita de in- dicadores e informações, conforme ressaltam Hauenschild e Brasileiro (2016).
Faz-se necessário que seja estruturado e gerado um banco de dados sistêmico, georreferenciados e inter-relacionados, e um sistema de monitoramento da gestão urbana e dos seus planos estratégicos de desenvolvimento, que acompanhe as metas e indicadores; que retra- tem as mudanças da realidade da cidade; que alimentam a gestão pública e a sociedade com informações confiáveis; secretarias que avaliem as metas e melhorias alcançadas; ajudem na tomada de decisões e simule alternativas, predições de perspectivas de desen- volvimento; dê acesso a dados históricos setoriais; acompanhe a im- plementação de estratégias da gestão pública etc. (HAUENSCHILD; BRASILEIRO, 2016)
O PDDU de Salvador de 2016 previu o SNPN (Sistema de Informações Urbanas Documentais de Dados e de Indicadores). Ocorre que esse órgão já constava no PDDU de 2008,24 entretanto, nunca foi implementado. Risco que
persiste, pois o novo PDDU não define prazo para sua implantação e também não institucionaliza os indicados essenciais ao monitoramento da Cidade. A situação revesse-se de complexidade, na medida em que não há um órgão de planejamento. Atualmente, existe apenas, na Secretaria de Urbanismo – SUCOM, uma “Subcoordenadoria Central de Planejamento Urbano” integran- te da “Diretoria de Análise e Licenciamento”, que não participou do processo de elaboração do PDDU.
As “armas” ou “ferramentas” que o Município possui para materializar os cinco pilares do Estatuto da Cidade são os instrumentos urbanísticos. O Estatuto ofertou um arsenal de instrumentos diversificados, quase duas de- zenas,25 que, em teoria, guardam grande potencialidade e eficácia. Contudo,
24 Lei 7.400/2008, art. 312 e 319.
seu êxito depende da sua correta aplicação em cada porção do território do Município. Isso requer estudos técnicos amplos, setoriais e intersetoriais, atualizados e profundos, sobre a situação contemporânea do Município. O processo de elaboração do PDDU deve ser pautado, portanto, por uma me- todologia descritiva, mediada por estudos básicos e analíticos que funda- mentem as projeções, cenários e modelagens necessárias para a realização do planejamento a médio e longo prazo. (HAUENSCHILD; BRASILEIRO, 2016) São os estudos técnicos que vão iluminar as intervenções, espacializações e contextualizações ante a experiência particular de cada cidade.
O novo PDDU de Salvador baseou-se em estudos técnicos elaborados com vistas à formulação do PDDU de 2004 e realizados em 1999 e 2002. Esses es- tudos não foram atualizados, em que pesem as profundas mudanças sofridas pela metrópole soteropolitana nos 14 anos que nos separam da data de sua realização. Para embasar o novo PDDU de 2016, o Município de Salvador utili- zou 10 estudos técnicos. Desses, seis foram produzidos no período suprarrefe- rido, portanto, há mais de 14 anos; os outros dois documentos (Salvador Hoje e suas Tendências e Salvador do Futuro),26 são relatório de Avaliação Técnica
de aspectos temáticos e opinativos a partir de bibliografia preexistente. Tais documentos/estudos não comportaram sistematização de dados por Unidade Espacial de Planejamento (UEP), nem predefinição de um conjunto de indicadores setoriais realmente representativos, capazes de permitir ava- liações intersetoriais e comparativas do ponto de vista técnico com vistas à formulação de um Plano Diretor.27 Como esclarecem Hauenschild e Brasileiro
(2016), não foram identificados os indicadores por UEP, RA (Região admi- nistrativa), Bairro ou Prefeitura Bairro, como seria necessário para assinalar os seus problemas de desigualdade, os desníveis que a principal política/es- tratégica de desenvolvimento urbano do PDDU pretende reduzir. Tampouco há indicadores por UEP que representem distorções de crescimento (esgota- mento ou potencial de capacidade de suporte da infraestrutura urbana), nem aqueles que permitem determinar Coeficientes de Aproveitamento básico e máximo (CAB e CAM), muito embora no capítulo do Zoneamento esses coe- ficientes sejam definidos por tipo de zona, mas sem a delimitação no tecido
26 Documentos disponíveis no site Salvador 500.
27 Somente o estudo produzido sobre turismo tem consistência suficiente para alicerçar a formulação da política urbana nesta temática. Disponível em: <http://www.plano500.salvador.ba.gov.br/>.
urbano, consequentemente, sem meios de avaliar a capacidade de suporte da área.
A insuficiência dos estudos técnicos impede que o novo PDDU de Salvador atenda o conteúdo obrigatório explícito e implícito expresso no Estatuto da Cidade. Quanto aos primeiros, os mais imediatos, estão ex- pressos nos artigos 42 e 42-A, do Estatuto da Cidade e em Resolução do ConCidades, a seguir transcritos:
Artigo 42. O Plano Diretor deverá conter no mínimo:
I – delimitação das áreas urbanas onde será aplicado o parcelamen- to, edificação, ou utilização compulsória, considerando a existência de infraestrutura e a demanda para utilização:
II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 dessa lei; Art. 25 (Direito de perempção); **
Art. 28 (Outorga onerosa); **
Art. 29 (Possibilidade de alteração do uso do solo para um diverso daquele previsto pelo PDDU, mediante contrapartida prestada pelo beneficiário); **
Art. 32 (Operação urbana consorciada); ** Art. 35 (TRANSCON);**
III – sistema de acompanhamento e controle. ** (acréscimos nossos)
A resolução no 34 do ConCidades, dispõe, ainda, no artigo 3º: Art. 3o. Definidas as funções sociais da cidade e da propriedade ur- bana, nos termos do artigo 2º, o Plano Diretor deverá:28
28 Art. 2º As funções sociais da cidade e da propriedade urbana serão definidas a partir da destinação de cada porção do território do município bem como da identificação dos imóveis não edificados, subutili- zados e não utilizados, no caso de sua existência, de forma a garantir: I – espaços coletivos de suporte à vida na cidade, definindo áreas para atender as necessidades da população de equipamentos urbanos e comunitários, mobilidade, transporte e serviços públicos, bem como áreas de proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisa- gístico e arqueológico; II – a acessibilidade e a mobilidade sustentável de todos os cidadãos por meio do desenho dos espaços públicos e do sistema viário básico; III – a universalização do acesso à água potável, aos serviços de esgotamento sanitário, a coleta e disposição de resíduos sólidos e ao manejo sustentável das águas pluviais, de forma integrada às políticas ambientais, de recursos hídricos e de saúde; IV – terra urbanizada para todos os segmentos sociais, especialmente visando a proteção do direito à moradia da população de baixa renda e das populações tradicionais; V – áreas para todas as atividades econômicas, especialmente para os pequenos empreendimentos comerciais, industriais, de serviço e agricultura familiar.
[...]
III – delimitar as áreas urbanas onde poderão ser aplicados o par- celamento, a edificação e a utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização;
[...]
V – delimitar as áreas definidas pelo art. 2o dessa Resolução e res- pectivas destinações nos mapas, e descrição de perímetros, conso- lidando no Plano Diretor toda a legislação incidente sobre o uso e ocupação do solo no território do município;
Enfatize-se: o coração do Plano Diretor, em razão do transplante obriga- tório do Estatuto da Cidade c/c a Constituição Federal, é a materialização da função social da propriedade privada urbana. Assim, a expressão “facultará”, constante no artigo 42, I, merece uma leitura em conformidade com a Carta Magna, sendo vedado a qualquer Plano Diretor Municipal sua não adoção, bem como furtar-lhe a territorialização. (SAULE JÚNIOR, 2002)
No arcabouço instrumental previsto no Estatuto da Cidade com o fim de promover a vivificação da função social da propriedade urbana, reveste-se de grande potencial implementador a injunção de parcelamento, edificação e construção compulsórias, já que tem a função de “libertar” os vazios urbanos localizados em áreas com boa infraestrutura, com vistas a combater a segre- gação socioespacial e propiciar a rica alteridade. Por esse meio pode-se fazer o enfrentamento da retenção especulativa, tão nociva para a coletividade, na medida em que ela diminui a oferta de terras urbanas, fazendo subir o seu va- lor no mercado, de modo tal que gera o espraiamento e a perifização da cida- de, o que implica custos impostos ao Município para a implantação de servi- ços e infraestrutura, ou na condenação da população periférica a viver sem o mínimo existencial urbanístico necessário, um fato por desgraça recorrente.
Na orientação de Cardoso, Vainer, Souza e Santos (2010), a função essen- cial desse instrumento é o enfrentamento da especulação imobiliária:
O princípio do instrumento do parcelamento, edificação e utilização compulsórios é de impedir o estoque de terras em áreas infraestrutu- radas, forçando a utilização de imóveis vazios nessas áreas, desesti- mulando a especulação imobiliária e favorecendo o cumprimento da função social da propriedade. Esse instrumento tem como objetivo o uso eficiente das infraestruturas instaladas, evitando grandes in- vestimentos na ampliação da malha urbana em direção a terras não
urbanizadas, de forma a suprir a necessidade da fração da sociedade que não consegue ter acesso à terra urbana. A incidência desse ins- trumento em uma determinada área permite o acesso à moradia por parcela da população que busca melhor localização no tecido urba- no. (CARDOSO; VAINER; SOUZA; SANTOS, 2010, p. 49)
O pré-requisito legal para aplicação desse instrumento urbanístico é a identificação das áreas inutilizadas ou subutilizadas, onde haverá incidência do parcelamento, construção e edificação compulsória. O PDM deve indicar áreas para a incidência do instrumento multicitado, com o cuidado de verifi- car se há infraestrutura e possibilidade de adensamento na área delimitada para a aplicação. No PDDU de Salvador de 2016, os imóveis inutilizados e subutilizados não foram georreferenciados no território, nem se lhes definiu porcentagem por tipo, se territorial ou edificação.
Ademais, o critério adotado pelo PDDU de Salvador para definir imóvel subutilizado foi a indicação de um Coeficiente de Aproveitamento Mínimo (CAMín), no percentual de 0,10 a 0,40 de área construída, a depender da zona de uso. Na hipótese de não ser configurado, caracterizará a subutilização do imóvel. O CAMín previsto tem os percentuais de 0,10 a 0,40, a depender da zona de uso. Ocorre que os percentuais menores, inclusive o insignificante e meramente simbólico percentual de 0,10 é aplicado na Salvador Moderna e o percentual de 0,40, em áreas sem infraestrutura, desvirtuando e esvaziando totalmente esse instrumento urbanístico e, consequentemente, a funcionali- zação da propriedade privada exigida na Constituição Federal. O mais grave é que, dessa forma, não haverá, em um plano prático, imóveis subutilizados passiveis de aplicação do parcelamento, edificação e utilização compulsórios, o que impossibilita a aplicação dos instrumentos do IPTU progressivo e da Desapropriação Sanção.
A aplicação dos instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade guarda correspondência com a necessidade dos estudos técnicos multicita- dos, e especialmente com os dois principais dados técnicos que devem nor- tear o planejamento urbano, quais sejam: o adensamento existente e a dispo- nibilidade da infraestrutura instalada. Isso não foi observado pelos gestores de Salvador (os dados técnicos sequer foram produzidos de forma contem- porânea) para aplicação de nenhum dos instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto das Cidades capazes de vivificar a função social da propriedade. Mesmo quando a lei federal é clara e expressa quanto à obrigatoriedade, o
Poder Público soteropolitano manteve-se omisso: o Plano Diretor de Salvador recém-aprovado, inexplicavelmente, não delimita no território as áreas em que serão aplicados os instrumentos urbanísticos.
Ou seja, o PDDU de 2016 de Salvador negligenciou a exigência da legis- lação federal pertinente à delimitação dos instrumentos urbanísticos pre- vistos no supracitado artigo 42 do Estatuto da Cidade, já que não consta no corpo deste a espacialização no território dos locais específicos onde esses instrumentos poderão ser aplicados. Com efeito, de acordo com a nova Lei no 9.069/2016, permite-se a utilização praticamente de todos os instrumen- tos, em todos os territórios e, se se permite tudo, em todos os lugares. Assim, obviamente não se regulou/delimitou nada. O Quadro 1 demonstra essa pseudodelimitação mediante a explicitação de que, na prática, se permitiu a aplicação de qualquer instrumento em qualquer lugar, em total afronta ao Estatuto das Cidades e à Resolução 34 do ConCidades.
QUADRO 1 – Demonstração que os Instrumentos Urbanísticos não estão delimitados, valendo
praticamente para todas as macroáreas Macroárea de Estruturação Urbana Macroárea de Integração Metropolitana Macroárea de Urbanização Consolidada Macroárea de Reestruturação da Borda da Baía de todos os Santos Macroárea de Requalificação da Borda Atlântica Macrozona de Conservação Ambiental Parcelamento, edificação e utilização compulsória Parcelamento, edificação e utilização compulsória Parcelamento, edificação e utilização compulsória Parcelamento compulsório, somente, art. 267 Parcelamento, edificação e utilização compulsória Outorga onerosa de construir Outorga onerosa de construir Outorga onerosa de construir Outorga onerosa de construir Outorga onerosa de construir – Outorga onerosa de alteração de uso Outorga onerosa de alteração de uso Outorga onerosa de alteração de uso – – –
TRANSCON TRANSCON TRANSCON TRANSCON TRANSCON (área de origem)
TRANSCON (área de origem) Direito de preferência Direito de preferência Direito de preferência Direito de preferência Direito de preferência Direito de preferência
Operação urbana consorciada Operação urbana consorciada Concessão urbanística Concessão
urbanística Concessão urbanística Concessão urbanística
Macroárea de Estruturação Urbana Macroárea de Integração Metropolitana Macroárea de Urbanização Consolidada Macroárea de Reestruturação da Borda da Baía de todos os Santos Macroárea de Requalificação da Borda Atlântica Macrozona de Conservação Ambiental Incentivos financeiros e fiscais Incentivos financeiros e fiscais Incentivos financeiros e fiscais (para conservação) Desapropriação Desapropriação Desapropriação Desapropriação Desapropriação Desapropriação
EIV EIV EIV EIV EIV EIV
– – – – – Zoneamento ambiental – – – – – Pagamento por serviços ambientais Regularização Fundiária: demarcação urbanística/ legitimação de posse/ usucapião especial Regularização Fundiária: demarcação urbanística/ legitimação de posse/ usucapião especial Regularização Fundiária: demarcação urbanística/ legitimação de posse/ usucapião especial Regularização Fundiária: demarcação urbanística/ legitimação de posse/ usucapião especial Regularização Fundiária: demarcação urbanística/ legitimação de posse/usucapião especial –
Consórcio Imobiliário Consórcio Imobiliário Consórcio Imobiliário Consórcio Imobiliário Consórcio Imobiliário –
Fonte: elaborada pela autora.
A Resolução 34 do ConCidades determina a delimitação dos instrumen- tos urbanísticos em cada porção do território, mas na Lei no 9.069/2016 fe- z-se o inverso, uma não delimitação, já que há aplicação em todo o territó- rio. Ademais, repita-se, isto foi desatrelado de estudos da demanda real de equipamentos e infraestrutura, conforme determina o artigo 74, II, da Lei Orgânica do Município de Salvador.
Observa-se na tabela que a aplicação dos instrumentos urbanísticos foi feita usando como referência as seis macroáreas. Ocorre que essas não guar- dam homogeneidade de tecido urbano. Mesmo assim foram utilizadas para a definição das macrozonas de ocupação urbana constante do artigo 132, parágrafo único. Para a definição da macrozona de ocupação urbana, utiliza- ram-se dados secundários. É questionável a qualidade e confiabilidade dos índices empregados para aferir o estágio de adensamento, a disponibilidade de espaço, a oferta de infraestrutura e serviços, e a capacidade de suporte do
meio ambiente, visto que foram obtidos a partir da compatibilização de da- dos secundários, método com grande margem de erro, devido à incompatibi- lidade das metodologias e bases utilizadas pelas diferentes fontes geradoras de tais dados: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), PMS, Pesquisa O-D de Salvador, etc.