Aqui, nos deteremos particularmente em analisar criticamente as definições gerais do macrozoneamento proposto pelo Plano Diretor, que revelam estra- tégias de ordenamento territorial. Ao problematizarmos as representações espaciais contidas no mapa do macrozoneamento, relacionando-o em alguns momentos a aspectos do Sistema de Áreas de Valor Ambiental e Cultural (SAVAM), algumas orientações e concepções de Políticas Urbanas ficam ex- plícitas, embora não coincidam nem sejam totalmente coerentes com certos princípios, diretrizes e outras definições afirmadas no texto da lei.
O macrozoneamento é descrito no atual Plano Diretor de Salvador como o ins- trumento que “define a estruturação do território face às ações estratégicas de de- senvolvimento urbano e socioeconômico estabelecidas para o período de vigên- cia do Plano Diretor”. (PDDU, 2016, p. 212) Dentre as suas finalidades constam:
I – constituir a base espacial dos demais instrumentos do Plano Diretor e dos objetivos a se alcançar;
II – conjugar as demandas sociais e econômicas de espaço com as necessidades de conservação do ambiente, de valorização da paisagem urbana e de melhoria dos padrões urbanos;
III – racionalizar o uso e ocupação do território, em especial dos espaços dotados de melhores condições de infraestrutura ou com previsão para alocação de infraestrutura e serviços no horizonte temporal do Plano, promovendo economias de aglomeração; IV – fornecer bases para o dimensionamento e expansão das redes de in- fraestrutura, e para a implantação de equipamentos e serviços públicos; V – estabelecer os objetivos e diretrizes para o uso e ocupação do solo; [...]. (SALVADOR, 2016, p. 65)
O macrozoneamento é estabelecido por meio de duas categorias cen- trais, a Macrozona de Ocupação Urbana e a Macrozona de Conservação Ambiental, conforme definições do Plano Diretor expressas a seguir:
Art. 131. A Macrozona de Ocupação Urbana compreende os espa- ços urbanizados do Município em seus diversos estágios de estru- turação, qualificação e consolidação, destinando-se à moradia, ao exercício de atividades econômicas e sociais predominantemente urbanas, comportando níveis diferenciados de densidade popula- cional e de ocupação do solo.
[...]
Art. 153. A Macrozona de Conservação Ambiental é integrada por ecos- sistemas de interesse ambiental e por áreas destinadas à proteção, pre- servação, recuperação ambiental e ao desenvolvimento de usos e ativi- dades sustentáveis. Compreende as ilhas na Baía de Todos os Santos, as áreas de proteção rigorosa das APA, os parques urbanos, as áreas in- dicadas para Unidades de Conservação ambiental e pequenos ecossis- temas de espécies endêmicas remanescentes no território municipal. Parágrafo único. Nesta Macrozona, os usos e a ocupação do solo estão subordinados à necessidade de manter ou restaurar a quali- dade do ambiente natural e respeitar a fragilidade dos elementos que o constituem. (SALVADOR, 2016, p. 79-80)
Essas categorias referem-se, respectivamente, às dimensões de expan- são da urbanização e de proteção dos recursos naturais e aos modos como se articulam e se compatibilizam nas tendências gerais de uso e ocupação do espaço indicadas pelo ordenamento territorial que delas deriva.
A problemática que se revela, ao analisarmos o macrozoneamento pro- posto para a cidade de Salvador no Plano Diretor, é que ele aponta para uma perda substantiva de recursos naturais e espaços que demandam proteção e recuperação ambiental e dos ecossistemas concernentes, em detrimento de um processo de urbanização mais intensivo. Ao compararmos as áreas delimitadas como Macrozonas de Proteção Ambiental do Plano Diretor anterior (SALVADOR, 2008)6 com a abrangência das Macrozonas de Conservação Ambiental propos-
tas para o Plano Diretor aprovado em 2016, constatamos uma redução estima- da em 4.842,91 ha, conforme indicado na Figura 1, a seguir.
6 No PDDU de 2008, a Macrozona de Proteção Ambiental era formada por Unidades de Conservação e por áreas com grande restrição de ocupação, destinando-se à proteção de mananciais, à preservação e recu- peração ambiental, bem como ao desenvolvimento econômico sustentável. A Macrozona de Proteção Ambiental subdividia-se em Macroárea de Conservação Ambiental e Macroárea de Proteção e Recuperação Ambiental. Essa Macrozona equivale, por sua definição, à atual Macrozona de Conservação Ambiental.
FIGURA 1 – Comparação das macrozonas de proteção ambiental PDDU 2008 e de conservação ambiental do Projeto de Lei do PDDU 2015
Fonte: adaptada de Salvador (2015), Câmara Municipal de Salvador (2016) e Google Earth (2016).
Essa imensa perda de macrozonas de proteção e conservação ambiental reforça o cenário geral de degradação de recursos naturais, indicado pelo au- mento do desmatamento do bioma de Mata Atlântica. A Fundação SOS Mata Atlântica e o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), em um dos seus estudos mais recentes, identificaram entre 2015 e 2016, no estado da Bahia, um desmatamento de Remanescentes Florestais da Mata Atlântica da ordem de 12.288 ha, ou seja, um crescimento de 207% com relação ao desmatamento registrado no ano anterior, aumentando 3.997 ha. A Bahia li- dera, assim, o ranking de desmatamento de Mata Atlântica no Brasil, estima- do em 29.075 ha no período estudado. (FUNDAÇÃO SOS MATA ATLÂNTICA; INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISAS ESPACIAIS, 2017)
No Plano Diretor proposto pelo Município de Salvador, há então uma enorme redução de espaços que deveriam se manter gravados com políticas de proteção, conservação ou recuperação ambiental, já que antes estavam
delimitados como Macrozonas de Proteção Ambiental e no Plano Diretor atual tornaram-se Macrozonas de Ocupação Urbana.
Esse quadro torna-se ainda mais grave quando observamos a relação entre as Macrozonas de Conservação Ambiental, definida no Plano Diretor vigente, e as Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e Áreas de Proteção de Recursos Naturais (APRNs) delimitadas na cidade de Salvador. Parte das APAs já institucionaliza- das e parte das APRNs demarcadas no SAVAM não guardam correspondência com as Macrozonas de Conservação Ambiental definidas nesse Plano Diretor. Existem áreas abrangidas por elas que estão gravadas como Macrozonas de Ocupação Urbana, o que permite uma urbanização mais intensiva desses espa- ços, que, por sua natureza, requerem parâmetros diferenciados de ordenação territorial, de uso e ocupação e de manejo.
As Figuras 2 e 3 a seguir, evidenciam essas sobreposições de categorias de proteção ambiental presentes no projeto de lei do PDDU de 2015.
FIGURA 2 – Comparação do SAVAM – categoria APA Estadual do PL PDDU 2015 com Macrozona de Conservação Ambiental PL do PDDU 2015
FIGURA 3 – Comparação do SAVAM – categoria APRN do Projeto de Lei do PDDU 2015 com Macrozona de Conservação Ambiental do Projeto de Lei do PDDU 2015
Fonte: adaptada de Salvador (2015), Câmara Municipal de Salvador (2016) e Google Earth (2016).
As APAs são Unidades de Conservação do Grupo das Unidades de Uso Sustentável. Essa categoria reconhece um certo grau de ocupação humana, ao mesmo tempo que objetiva proteger a diversidade biológica, por meio de um processo de ocupação que assegure a chamada sustentabilidade do uso dos recursos naturais. Ou seja, ainda que em uma APA se permita ocupação urba- na, esta deve ser guiada por parâmetros que orientem a proteção ambiental desses espaços. Nesse sentido, seria mais coerente que o Plano Diretor gra- vasse essas áreas como Macrozonas de Conservação Ambiental, já que, como mencionamos, sua definição refere-se a ecossistemas de interesse ambiental e áreas destinadas à proteção, preservação, recuperação ambiental e ao de- senvolvimento de usos e atividades sustentáveis.
No entanto, quando nos aproximamos da APA Joanes Ipitanga e da APA Lagoa do Abaeté, representadas nas imagens satélites das Figuras 4 e 5 a se- guir, observamos que existem áreas vegetadas e de dunas fora do limite da Macrozona de Conservação Ambiental.
FIGURA 4 – Comparação do SAVAM – categoria APA Estadual Joanes/Ipitanga do Projeto de lei do PDDU 2015 com macrozona de conservação ambiental do Projeto de lei PDDU 2015
Fonte: adaptada de Salvador (2015), Câmara Municipal de Salvador (2016) e Google Earth (2016).
FIGURA 5 – Comparação do SAVAM – categoria APA Estadual Lagoas e Dunas do Abaeté do Projeto de lei do PDDU 2015 com macrozona de conservação ambiental do Projeto de lei PDDU 2015
As APRNs são, segundo o próprio Plano Diretor, destinadas à “conserva- ção de elementos naturais significativos para o equilíbrio e o conforto am- biental urbano”, sendo sua delimitação e enquadramento de guiados pelos seguintes critérios:
Art. 265. [...]
I – áreas representativas de ecossistemas singulares remanescentes no território do Município;
II – áreas cujos valores naturais encontram-se parcialmente descarac- terizados em relação às suas condições originais, mas que justificam proteção em razão das funções desempenhadas no ambiente urbano; III – áreas localizadas no entorno de Unidades de Conservação, nas quais a intensidade ou as características do uso e a ocupação do solo podem interferir no equilíbrio ambiental dessas Unidades;
IV – áreas parcialmente urbanizadas ou em processo de urbanização que requeiram a adoção de critérios e restrições específicos de modo a conciliar o uso e ocupação do solo com a preservação dos atributos ambientais existentes. (SALVADOR, 2016, p. 130)
Diante dessa caracterização, parece-nos inadequado até mesmo que as APRNs não sejam completamente abrangidas por Macrozonas de Conservação Ambiental. Os termos gerais pelos quais se delineia o Macrozoneamento es- tabelecido pelo Plano Diretor vigente apontam para uma fragilização ainda maior de espaços ambientais sensíveis e de recursos ambientais e ecossistê- micos estratégicos para a (re)produção da vida em Salvador.
Por outro lado, a urbanização que avança nesses espaços gravados agora como Macrozonas de Ocupação Urbana associa-se a processos de produção da cidade dominados por lógicas corporativas, segregacionistas e degrada- doras ambientalmente. Essa lógica vem sendo estimulada por uma regula- ção municipal marcada por parâmetros urbanísticos cada vez mais permis- sivos, evidenciados nos sucessivos planos diretores das décadas 2000 e 2010 (PDDU 2004, 2008, 2016).
De fato, temos uma produção formalizada de empreendimentos protago- nizada por empresas imobiliárias e da construção civil. No período de 2001 a 2016, a Prefeitura de Salvador aprovou 9.759 empreendimentos, sendo 94% deles novas construções. Esse universo projeta a ocupação de uma superfície de 60.388.544,7 m2 de áreas de terrenos e de 37.244.225,8 m2 de área cons-
FIGURA 6 – Variação anual da Produção Imobiliária licenciado de Salvador, 2001 a 2016
Fonte: elaborada pelas autoras com base em Lugar Comum (2017) e em dados da SUCOM.
Empresas imobiliárias, outras empresas, pessoas físicas, Estado, asso- ciações e igrejas são os principais agentes-proprietários-empreendedores. A distribuição dessa produção revela que, apesar de a maioria dos empreen- dimentos ser de pessoas físicas – 60,8%, as empresas imobiliárias têm o domínio fundiário da maior parte dos terrenos relativos a esse universo – 32,6%, bem como do total de área construída – 51,1%, contrastando com a irrisória produção estatal – 2,8% dos empreendimentos. As Figuras 7, 8, 9 a seguir, evidenciam esse contexto.
FIGURA 7 – Distribuição anual da Produção Imobiliária licenciada de Salvador por Grupos de Agentes: Alvarás de construção aprovados, 2001 a 2016
Fonte: elaborada pelas autoras com base em Lugar Comum (2017) e em dados da SUCOM.
FIGURA 8 – Distribuição anual da produção imobiliária licenciada de Salvador por Grupos de Agentes: variável Área do Terreno (m2), 2001 a 2016
FIGURA 9 – Distribuição anual da produção imobiliária licenciada de Salvador por Grupos de Agentes: variável Área construída (m2), 2001 a 2016
Fonte: elaborada pelas autoras com base em Lugar Comum (2017) e em dados da SUCOM.
De modo geral, a maior parte da produção protagonizada por empresas imobiliárias mercantiliza o acesso aos espaços urbanizados. Ou seja, apesar da grande produção de ambiente construído que esse segmento promove, seu acesso e potencial de apropriação são restritos ao minoritário contin- gente populacional com capacidade monetária de participar das relações mercantis que viabilizam o acesso aos empreendimentos correspondentes. Isso tem gerado o aumento de imóveis vagos na malha urbanizada da cida- de, desencontrado de demandas sociais relevantes, tais como usos habita- cionais e equipamentos coletivos.
Ao bloquear o acesso da demanda popular ao mercado formalizado, os agentes que promovem esse modo de produção imobiliária corporativa tra- zem consequências de pelo menos quatro ordens:
1. Criam espaços seletivos e elitizados, reforçando regimes de segregação;
2. Geram um grande estoque de imóveis subutilizados; 3. Promovem diretamente uma ocupação predatória do terri-
tório, com degradação ou destruição de recursos naturais e espaços de proteção ambiental;
4. Colaboram ativamente na formação de frentes de ocupa- ções precarizadas em espaços sensíveis ambientalmente.
Essas são as formas de produção da cidade que vêm sendo estimuladas pelas Políticas Urbanas derivadas do Plano Diretor de Salvador e do ordena- mento territorial proposto em seu macrozoneamento. Esse quadro converge com a prática do planejamento estratégico, entronizada pelos agentes esta- tais municipais na regulação e gestão do uso e da ocupação do solo urbano. A grande disponibilidade de recursos para financiamento da produção habi- tacional e imobiliária, possibilitada pelo MCMV e pela Nova PNH, desenha- dos pelo Governo Federal, ajuda a viabilizar a atuação do mercado, sob o viés do urbanismo corporativo.
Na dimensão da mobilidade, Prefeitura e Estado convergem ao imple- mentar intervenções viárias em geral rodoviaristas e que priorizam a centra- lidade do transporte motorizado individual. São exemplos desses modos de intervenção a Ponte Salvador-Itaparica, a Linha Viva ou um BRT distorcido que amplia as vias de circulação do carro em detrimento do ônibus e de pou- cos espaços vegetados ainda existentes. Particularmente o Governo do Estado notabiliza-se pela provisão de infraestrutura de transporte público e mobi- lidade, tendo o sistema metroviário Salvador-Lauro de Freitas como a mais emblemática. No entanto, essa produção de infraestrutura pública mostra-se bastante limitada no atendimento às demandas prioritárias da população – vide, por exemplo, o fato de o Subúrbio Ferroviário continuar preterido por tais políticas, mesmo sendo um espaço com maiores densidades e concen- tração de população vulnerabilizada da cidade. Além disso, essa produção no nível estadual vem sendo realizada por meio de PPPs. Ao tentarmos ler de modo conjunto e articulado essas ações da Prefeitura e do Governo do Estado, notamos que em geral estas reforçam frentes de expansão do urbanismo cor- porativo na cidade de Salvador.
Diante das questões que buscamos suscitar, coloca-se o desafio de uma reorientação da ação pública descentralizada de um Estado cada vez mais capturado por essas lógicas hegemônicas. Torna-se importante ultrapassar a noção de ação pública entendida enquanto sinônimo de ação governamental, abrindo-a para o condicionamento e a ativação do seu espaço sociopolítico por outros agentes, notadamente os habitantes nas suas lutas, práticas e es- tratégias de viabilização da vida, em um sentido de fortalecimento de maior
autonomia destes frente ao Estado e frente ao Mercado. Trata-se de apostar na elaboração de representações alternativas do espaço, capazes de (re)abrir outras possibilidades de ação pública e coletiva na cidade pelo viés do (con- tra) planejamento radical/insurgente.
Resta, ainda, esclarecer que o presente capítulo não teve como hipóte- se uma mera e simplista relação quantitativista direta entre a redução de macrozonas ambientais mais restritivas e o aumento de empreendimentos. Independentemente das variações ano a ano do número de alvarás e respecti- vas áreas construídas e de terreno, estes acumulam-se no território, amplian- do em maior ou menor ritmo a produção de ambiente construído. A lógica da degradação está colocada como tendência, em função de diversas ques- tões, mas aqui chamamos a atenção para o contundente fato de o atual Plano Diretor ampliar as macrozonas de ocupação urbana/diminuir as macrozonas de conservação ambiental, estabelecendo parâmetros urbanísticos mais per- missivos e apontando para a abertura ou intensificação de frentes de expan- são, mesmo em áreas sensíveis ambientalmente. Ao lado disso, foi explicita- do o domínio das empresas imobiliárias na produção imobiliária licenciada pela Prefeitura.
De fato, a abordagem proposta buscou uma análise qualitativa dos pro- cessos urbanos contemporâneos, mesmo que em alguns momentos tenha trazido aproximações com dados e evidências empíricas dispostos nos ma- pas e gráficos. O presente capítulo partiu do questionamento da ideia de que a transformação da realidade, em um sentido de justiça espacial, se daria pela ação estatal, para em seguida analisar algumas das principais Políticas Urbanas implementadas no Brasil nas primeiras décadas do século XXI. A análise constata que, apesar da incorporação das Políticas Urbanas no rol de políticas estatais reguladas por princípios e diretrizes distributivas e orien- tadas pelo direito à cidade, a realidade das cidades brasileiras continua cres- centemente marcada por desigualdades urbanas, pari passu a intensificação do caráter corporativo da urbanização. E, ao focalizarmos o caso da cidade de Salvador, pela análise do macrozoneamento definido no seu último Plano Diretor, reforçamos o entendimento de que a geração de Planos Diretores pós- -estatuto da cidade não logrou constituir avanços substanciais com respeito aos déficits urbanísticos, indicando um desencontro entre a esfera da política institucionalizada e as demandas socialmente e espacialmente referenciadas da sociedade urbana atual.
Referências
ALVIM, A. A. T. Benatti; ABASCAL, Eunice Helena Sguizzardi; MORAES, Luís Gustavo Sayão de. Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo: limites, desafios e perspectivas. Cadernos Metropolitanos, São Paulo, v. 13, n. 25, p. 213-233, jan./jun. 2011. AMORIM, Simone; BOULLOSA, Rosana de Freitas. O estudo dos instrumentos de políticas públicas: uma agenda em aberto para experiências de migração de escala. Amazônia, Organizações e Sustentabilidade, Belém, v. 2, n. 1, p. 59-69, 2013.
ARANTES, Otília. Uma estratégia fatal: a cultura nas novas gestões urbanas. In: ARANTES, Otília; VAINER, Carlos; MARICATO, Erminia. A cidade do pensamento único: desmanchando consensos. 3. ed. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 11-74.
BASSUL, José. Estatuto da Cidade: quem ganhou? quem perdeu? Brasília, DF: Senado Federal/Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2005.
BORJA, Jordi. As cidades e o planejamento estratégico: uma reflexão europeia e latino-americana. In: FISCHER, Tania (Org.). Gestão contemporânea: cidades estratégicas e organizações locais. 2. ed. Rio de Janeiro: Ed. da FGV, 1996. p. 79-100.
BOULLOSA, Rosana de Freitas. Mirando ao revés as políticas públicas: notas sobre um percurso de pesquisa. Pensamento & Realidade, São Paulo, v. 28, n. 3, p. 68-86, 2013.
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Brasília, DF, 2001. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257. htm>. Acesso em: 13 ago. 2015.
BRASIL. Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS. Brasília, DF, 2005. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004–2006/2005/lei/l11124.htm>. Acesso em: 12 de mar. 2018.
BRASIL. Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, cria o Comitê Interministerial de Saneamento Básico, altera a Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, a Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990, a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e revoga a Lei nº 6.528, de 11 de maio de 1978. (Redação dada pela Medida Provisória nº 868, de 2018). Disponível em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm>. Acesso em: 12 de mar. 2018.
BRASIL. Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Brasília, DF, 2009. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ ato2007-2010/2009/lei/l11977compilado.htm>. Acesso em: 12 de mar. 2018.
BRASIL. Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências. Brasília, DF, 2010. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/ l12305.htm>. Acesso em: 12 de mar. 2018.
BRASIL. Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana; revoga dispositivos dos Decretos-Leis nos 3.326, de 3 de junho de 1941, e 5.405, de 13 de abril de 1943, da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e das Leis nos 5.917, de 10 de setembro de 1973, e 6.261, de 14 de novembro de 1975; e dá outras providências. Brasília, DF, 2012. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12587.htm>.