BOLSA FAMÍLIA E SEUS IMPACTOS NAS CONDIÇÕES DE VIDA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA: UMA SÍNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS DA

PESQUISA DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO BOLSA FAMÍLIA II

Paulo de Martino Jannuzzi Alexandro Rodrigues Pinto

1 INTRODUÇÃO

Os aportes crescentes de recursos públicos em políticas sociais têm gerado impactos importantes nas condições de vida da população brasileira nas últimas duas décadas e, particularmente, nos últimos dez anos. De um patamar, nos anos 1980, de gastos em políticas sociais da ordem de 13% do produto interno bruto (PIB), mais recentemente, o país passou a investir um montante de quase 25% do PIB na área social, somados os recursos do governo federal, dos estados e dos municípios. Este investimento é consequência da implementação das ações e direitos sociais inscritos na Constituição de 1988 e da priorização da agenda de combate à pobreza, à desigualdade e às iniquidades que, historicamente, afetaram diversos segmentos populacionais. Entre 1995 e 2009, o gasto federal social per capita teria duplicado, em valores reais, passando de cerca de R$ 1.400,00 para R$ 2.800,00 por habitante (Castro et al., 2011). Neste período, tem-se observado, particularmente na esfera federal, mas também com repercussão ou indução em estados e municípios, um movimento sistemático de ampliação do escopo e da escala dos programas e ações em educação, saúde, trabalho, habitação, previdência social e desenvolvimento social (Castro, 2011).

Os efeitos desse volume de recursos na estruturação e fortalecimento de programas sociais têm se revelado por diversas pesquisas e estudos, que apontam a forte queda da pobreza, da mortalidade infantil e da desigualdade, bem como o aumento da renda, do nível educa- cional, do emprego e do consumo de alimentos e bens duráveis no país. Observadas em todas as regiões e segmentos populacionais, estas tendências têm sido particularmente intensas nas áreas e estratos mais pobres. De fato, a comparação de resultados dos censos demográficos 2000 e 2010 revela que a extrema pobreza caiu 40% na zona rural e 37% no Nordeste. A mortalidade infantil diminuiu mais de 55% no Nordeste e 49% entre famílias em extrema pobreza (Martignoni, 2012).

Se é fato que a melhoria das condições de vida nos últimos dez anos deve-se aos efeitos do fortalecimento desse conjunto de políticas sociais – assim como da recuperação da dinâ- mica econômica e da política de valorização do salário mínimo –, não há como negar que a intensidade da queda da pobreza e os avanços sociais nas áreas mais pobres decorreu, em boa medida, pela expansão da cobertura dos programas e ações das políticas de desenvolvimento social

e combate à fome no país ao longo do período, em especial, do Programa Bolsa Família (PBF). Com uma estratégia de expansão focalizada nas regiões mais pobres; com critérios de prio- rização de famílias em situação de maior vulnerabilidade social; com desenho programático vinculando transferência de renda e cumprimento de condicionalidades pelas famílias na educação, saúde e assistência social; e com os decorrentes efeitos da ampliação da oferta de serviços e equipamentos públicos destas áreas programáticas nas regiões mais desassistidas, era de se esperar mudanças sociais expressivas entre os segmentos populacionais e territórios historicamente mais pobres do país.

Este capítulo traz evidências empíricas adicionais acerca dos efeitos do programa sobre aspectos educacionais, saúde, trabalho, consumo e autonomia da mulher a partir de pesquisa desenhada com o objetivo de captar impactos específicos e atribuíveis do Bolsa Família. Trata-se da pesquisa Avaliação de Impacto do Bolsa Família – AIBF II (Brasil, 2012), realizada em 2009, seguindo o desenho da primeira rodada de coleta de dados em 2005 (Brasil, 2007). A segunda seção, a seguir, apresenta a referida pesquisa; a seção 3 discorre sobre os impactos verificados nas diferentes dimensões analisadas, a partir do modelo de intervenção do programa. Nas considerações finais, aponta-se brevemente a agenda de novos estudos avaliativos que possam contribuir para continuidade do aprimoramento do Bolsa Família e sua articulação com demais programas sociais no país.

2 A PESQUISA AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO BOLSA FAMÍLIA II: ASPECTOS METODOLÓGICOS

A avaliação de impacto é um dos diversos formatos de pesquisas de avaliação de resultados de programas e projetos sociais, desenhada de forma a mensurar efeitos socioeconômicos específicos e atribuíveis a estas ações, isto é, os impactos da intervenção social realizada sobre seu público-alvo. Aplica-se em situações em que o programa social encontra-se em estágio avançado de implementação, quando os problemas típicos de coordenação, implantação e redesenho de ações e atividades já foram superados e, portanto, cabe realizar uma investigação mais específica dos efeitos concretos da intervenção idealizada para mitigar ou equacionar uma questão social específica, para fins de avaliação de mérito, continuidade ou redesenho. Não é, contudo, como querem algumas comunidades de avaliadores, o método mais legítimo, científico ou, ainda, o padrão-ouro de avaliação de programas. Os conflitos éticos e restrições operacionais na sua efetiva condução já apontariam para a limitação do uso de tal abordagem no mundo real da avaliação de programas públicos (Jannuzzi, 2011). Mas é a complexidade da realidade social e da operação dos programas que tem mostrado a necessidade de abordagens metodológicas mais ecléticas para responder às necessidades de informação de gestores na gestão e decisão quanto aos programas sociais.

Enquanto método de pesquisa, a avaliação de impacto busca investigar a estrutura e intensidade de causalidade entre variáveis dependentes e seus fatores determinantes, buscando simular as características que conferem a validade interna da pesquisa experimental das ciências naturais, isolando e eliminando as contribuições de possíveis fatores externos

intervenientes. Dadas as restrições éticas e operacionais do uso do desenho experimental clássico na avaliação de programas sociais, as avaliações de impacto se valem de delinea- mentos quasi-experimentais de pesquisa que, em um dos seus desenhos mais usuais, faz a comparação, ao longo de um período, da performance socioeconômica de uma amostra de indivíduos ou famílias beneficiárias do programa social em análise (grupo de tratamento) com a de outro conjunto de sujeitos (o grupo de controle) de não beneficiários, com caracte- rísticas demográficas e socioeconômicas semelhantes, submetidos às mesmas condições contextuais ao longo do período de interesse de estudo. Tal desenho visa constatar se há evidências de que, ao longo do tempo, o primeiro grupo – o grupo exposto às condições do programa social – apresenta evolução mais favorável que o segundo, na forma apre- endida por uma ou várias variáveis-respostas, entendidas como reveladoras dos efeitos diferenciais do programa sobre seu público-alvo.

No caso da pesquisa Avaliação de Impacto do Bolsa Família, foi empregado esse delinea- mento metodológico quasi-experimental, de modo a captar impactos específicos do programa em várias dimensões socioeconômicas, a partir do levantamento da situação socioeconômica dos grupos populacionais beneficiários e não beneficiários em dois momentos (2005 e 2009). Nos dois momentos em que a pesquisa foi realizada, ela foi especificada conjuntamente pela Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (Sagi) e pela Secretaria Nacional de Renda da Cidadania (SENARC), do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), com apoio financeiro e técnico do Banco Mundial.1

Diferentemente de outras pesquisas contratadas pela Sagi, em que seu Departamento de Avaliação define o plano amostral, especificando os municípios e a estratégia de aleatorização de domicílios para entrevista, no caso da pesquisa AIBF a seleção da amostra, na primeira rodada da pesquisa, ficou sob a responsabilidade do Centro de Desenvolvimento e Planeja- mento Regional (Cedeplar) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). À época, a amostra foi desenhada para coletar informações de 15.426 famílias, considerando a condição de inscritas ou não no Cadastro Único de Programas Sociais (CadÚnico) e beneficiárias ou não do Programa Bolsa Família. O desenho amostral previa a representatividade de resultados para três grandes áreas do país: regiões Nordeste e Norte; região Centro-Oeste; e regiões Sul e Sudeste. É importante registrar que, por imperativos éticos que orientam a implementação de políticas sociais no Brasil e, concretamente, pelo fato de o programa já estar em implementação desde 2003, os domicílios que compuseram os grupos controle e tratamento (ou intervenção) não foram designados aleatoriamente a partir de uma mesma base cadastral, mas por um conjunto de procedimentos complexos, descritos em documento anterior (Brasil, 2007).

De forma a garantir validade externa à pesquisa e preservá-la de possíveis questionamen- tos quanto a intervenções programáticas diferenciadas em municípios de sua amostra, a identificação dos endereços – e municípios – dos 15.426 domicílios entrevistados da primeira rodada da pesquisa não foi repassada ao MDS. Tal decisão de preservação do sigilo estatístico, ou melhor, da desidentificação da amostra disponível para o ministério, foi mantida na segunda 1. Vale registrar que, como no caso de todas as pesquisas conduzidas pela Sagi, os resultados, questionários e microdados da AIBF I e AIBF II estão disponíveis para download no site de Pesquisas e Estudos de Avaliação da Sagi, disponível em: <www.mds.gov.br/sagi>.

edição, conduzida pelo consórcio formado pelo International Food Policy Research Institute (IFPRI) com o Instituto Datamétrica, assim permanecendo até o presente momento.2

Com relação à pesquisa de 2009, que interessa destacar neste texto, a amostra abrangeu 269 municípios em todo o país, tendo coletado efetivamente informações de pouco mais de 11 mil domicílios. Entre estes, para 10.369 domicílios, foi possível identificar precisa- mente a existência ou não de beneficiários do PBF nas duas rodadas da pesquisa (tabela 1). No período, como era de se esperar, aumenta o número de famílias beneficiárias e das inscritas no CadÚnico, indicando o forte momento de expansão do programa a partir de 2006.

TABELA 1

Distribuição dos domicílios investigados pela Avaliação de Impacto do Programa Bolsa Família – 2a _Rodada

(AIBF II), segundo condição na 1a _{rodada (AIBF I)}

Condição de recebimento do benefício