TRAJETÓRIA DE CONSTRUÇÃO DA GESTÃO INTEGRADA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, DO CADASTRO ÚNICO E DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
2 A IMPLANTAÇÃO DO SUAS NO BRASIL: ALGUNS APONTAMENTOS SOBRE A CONSTRUÇÃO DA GESTÃO INTEGRADA ENTRE SERVIÇOS, BENEFÍCIOS E
TRANSFERÊNCIA DE RENDA
O ano de 2004 constitui um marco na trajetória de construção do novo modelo de prote- ção social brasileiro, com a criação do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), a instituição do PBF e a aprovação, pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), da Política Nacional de Assistência Social (PNAS). Cria-se o Centro de Referência de Assistência Social (Cras) e o Centro de Referência Especializado de Assistência Social (Creas) e o Programa de Atenção Integral à Família (PAIF),4 que é reconhecido como
responsável pelo acompanhamento às famílias no âmbito da proteção social básica do Suas, prioritariamente às famílias beneficiárias do PBF e do BPC. Em 2005, com a Norma Ope- racional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/Suas), regulamenta-se o Suas dando-se início a uma nova sistemática de gestão e de financiamento público, com repasses continuados e transferências regulares e automáticas operacionalizadas diretamente do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) aos Fundos de Assistência Social dos municípios, Distrito Federal e estados. Estavam, então, lançadas as bases estruturantes para a implementação, no Brasil, de um sistema público, democrático e participativo, com descentralização político- -administrativa, primazia da responsabilidade do Estado e parceria com a sociedade civil, por intermédio da participação nos conselhos e das ofertas pelas entidades de assistência social.
Considerando as funções da política de assistência social,5 inicia-se a organização do Suas
com ofertas de serviços, programas, projetos e benefícios que, com comando único e integra- das às demais políticas, propiciam:
• segurança de sobrevivência ou de rendimento e autonomia: visa afiançar condições dig-
nas de sobrevivência em determinadas circunstâncias, por meio do acesso ao BPC, benefícios eventuais, transferência de renda do PBF e a outras oportunidades;
• segurança de convívio ou vivência familiar: pautada na centralidade da família e no
reconhecimento do papel do Estado em apoiá-la, constitui um dos principais obje- tivos dos serviços do Suas, com destaque para os serviços responsáveis pelo acompa- nhamento familiar na proteção social básica e especial. Contempla a perspectiva de que vínculos familiares e comunitários são fundamentais para se assegurar condições protegidas de desenvolvimento humano e das relações familiares;
• segurança de acolhida: voltada à proteção em situações excepcionais, nas quais seja neces-
sário prover o acolhimento provisório em serviços de acolhimento. Integra esta segurança também a perspectiva da postura acolhedora que deve orientar desde a organização da infraestrutura física dos equipamentos, até a postura ética, de respeito à dignidade e não discriminação, que deve estar presente no atendimento direto à população.
4. Com a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais, o PAIF passou a ser denominado Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família. 5. Proteção social: que visa à garantia da vida, à redução de danos e à prevenção da incidência de riscos; Vigilância socioassistencial: que visa analisar territorialmente a capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos; e a defesa de direitos: que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provisões socioassistenciais (Brasil, 2012c).
Com a adoção das seguranças socioassistenciais como diretriz para a organização de suas ofertas, a política de Assistência Social busca integrar a garantia de acesso à renda, para sobrevivência a riscos circunstanciais, com o trabalho social voltado ao atendimento às vul- nerabilidades sociais e riscos pessoais e sociais, visando à melhoria das condições de vida das famílias atendidas. Ao longo da última década, a implantação e evolução do Suas e do PBF têm contribuído para a construção desta integração na atenção às famílias em situação de vulnerabilidade social, risco pessoal e social.
Em 2005, a integração do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) com o PBF foi um marco nesse processo, possibilitando um resultado bastante significativo sob duas perspectivas: concentrar a transferência de renda no PBF e clarificar as especificidades e competências do Suas, fortalecendo, no que diz respeito ao enfrentamento do trabalho infantil, sua função de identifica- ção destas situações, seguida de encaminhamentos necessários para inserção no CadÚnico, oferta do acompanhamento familiar e inclusão das crianças/adolescentes no Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV). Na mesma linha, em 2008, foi extinto o Programa Agente Jovem e a Bolsa Agente Jovem, operacionalizada pelo FNAS, e efetivada a criação do Projovem Adolescente e do Benefício Variável Jovem (BVJ) no PBF. O gráfico 1 mostra, por um lado, a evolução dos recursos executados pelo FNAS, permitindo visualizar o impacto da integração da transferência de renda do Peti com o PBF e da extinção da Bolsa do Programa Agente Jovem na operacionalização de ações de transferência direta de renda pelo FNAS. Por outro lado, denota a tendência crescente de execução, pelo FNAS, de recursos destinados à rede socioassistencial (servi- ços e programas) e à gestão do Suas. Estes avanços são elucidativos do processo de implantação e consolidação tanto do PBF quanto do Suas no Brasil.
GRÁFICO 1
Recursos sob a gestão da Secretaria Nacional de Assistência Social – SNAS (exceto recursos do Benefício de Prestação Continuado – BPC e Renda Mensal Vitalícia – RMV)
383 131 146 79 26 20 23 13 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 M ilh õ es
Transferência de renda Rede socioassistencial Apoio à gestão
Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi.
Elaboração: Coordenação-Geral de Planejamento e Avaliação, da Secretaria de Planejamento e Orçamento do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SPO/MDS.
Outro aspecto relevante na trajetória de construção da gestão integrada foi a instituição do Censo Suas.6 Iniciado em 2007, com o questionário específico sobre o Cras, gradativa-
mente teve sua abrangência ampliada até atingir, em 2012, o levantamento de informações sobre equipamentos e serviços socioassistenciais, gestão e controle social.7 Estas informações,
coletadas anualmente com o objetivo de subsidiar o monitoramento e a avaliação do Suas e da gestão integrada, têm possibilitado a realização de análises quanto ao acompanhamento das famílias beneficiárias do PBF e BPC e à própria gestão do Sistema e do CadÚnico. Entre outras questões relevantes, o Censo Suas identificou ao longo dos anos que, no âmbito dos municípios, a gestão do CadÚnico está sob a responsabilidade das secretarias de assistência so- cial ou congêneres, realidade de 96,5% dos municípios brasileiros que responderam ao Censo Suas – Gestão Municipal em 2012. Além disso, tem fornecido informações importantes sobre o acompanhamento às famílias beneficiárias do PBF e BPC, sobre a busca ativa e encaminha- mentos das famílias para inclusão no CadÚnico, que além do monitoramento, tem subsidiado o planejamento, inclusive de medidas voltadas ao fortalecimento da gestão integrada.
Em 2009, a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) aprovou o Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferência de Renda, que reuniu diretrizes importantes para o aprimoramento da gestão integrada de acesso à renda e instrução às famílias, evi- denciando o reconhecimento da relação de interdependência entre o Suas, o CadÚnico e o PBF. Nesse mesmo ano, a aprovação da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais, marcou, definitivamente, o reconhecimento do escopo das atribuições da assistência social, no que diz respeito à prestação de serviços, rompendo com um legado histórico da falta de definição e da sobreposição com outras políticas públicas.
QUADRO 1
Evolução dos serviços socioassistenciais do Suas
2005 (Portarias MDS no 440 e no 442/2005) Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais (2009-atual) Proteção Social Básica
1. Programa de Atenção Integral à Família – PAIF; 2. Jornada Integral, Jornada parcial e Ações Socioe- ducativas de Apoio à Família;
3. Centros de Convivência para Idosos; e 4. Agente Jovem.
Média Complexidade
1. Programa de Enfrentamento à Violência, ao Abuso e à Exploração Sexual contra Crianças e Adolescen- tes;
2. Serviços socioassistenciais de habilitação e reabilitação, centro dia e atendimento domiciliar às pessoas idosas e com deficiência; e
3. Serviço Socioeducativo/Peti.
Alta Complexidade
Serviços de Acolhimento.
Proteção Social Básica
1. Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF); 2. Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos; e
3. Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para pessoas com deficiência e idosas.
Média Complexidade
1. Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (Paefi); 2. Serviço Especializado em Abordagem Social;
3. Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeduca- tiva de Liberdade Assistida e de Prestação de Serviços à Comunidade ; e
4. Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Deficiência, Idosas e suas Famílias;
5. Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua.
Alta Complexidade
1. Serviços de Acolhimento: Institucional; República; Família Acolhedora; e 2. Serviço de Proteção em Situações de Calamidades Públicas e de Emergências. Elaboração dos autores.
6. Decreto no 7.334, de 19 de outubro de 2010.
7. Em 2012 o Censo Suas reuniu questionários específicos para o levantamento de informações sobre Cras, Creas, centros POP, serviços de acolhi- mento, gestão (estados, DF e municípios) e conselhos (estados, municípios e DF). No ano de 2011, o Censo Suas também incluiu questionário sobre a Rede Socioassistencial Privada, levantando informações sobre as entidades de assistência social.
O processo de implantação e amadurecimento do Suas no Brasil conjugou avanços na definição e concepção dos Serviços, com conquistas no campo do financiamento e da gestão, igualmente estruturantes para se materializar a integração entre Suas, CadÚnico e PBF, al- guns destes avanços são destacados a seguir.
1) Financiamento e índice de gestão descentralizada: a partir da NOB/Suas 2005, o fi- nanciamento federal da Assistência Social passou a ser operacionalizado por meio de transferências regulares e automáticas, diretamente do FNAS para os fundos esta- duais, do DF e dos municípios. Com valores pactuados pela CIT e aprovados pelo CNAS e a nova sistemática de repasse, os entes podem ter a previsão do montante que devem receber do cofinanciamento federal e a que se destina. Isto facilita os pro- cessos de gestão em nível local, propiciando condições favoráveis ao planejamento, à implementação e à oferta ininterrupta de serviços à população, além de melhorias no atendimento ofertado, identificadas a partir das ações de monitoramento e avaliação. A aprovação da Lei no 12.435/2011 e edição do Decreto no 7.788, de 15 de agosto de
2012 representaram conquistas estruturantes no campo do financiamento da política de assis- tência social, com destaque para a previsão de utilização de recursos do cofinanciamento fede- ral para pagamento de profissionais do quadro próprio que compõem as equipes de referência das unidades do Suas e o repasse automático, fundo-a-fundo, de recursos do cofinanciamento federal para despesas de investimentos voltados à estruturação da rede de serviços socioassis- tenciais. Com a recente aprovação da NOB/Suas 2012, pelo CNAS, a implantação dos blocos de financiamento por proteções sociais favorecerá a utilização de recursos públicos a partir das realidades e demandas locais, identificadas pela vigilância socioassistencial.
O aprimoramento dos mecanismos de repasse e a ampliação do financiamento federal tem possibilitado a expansão do Suas no país, assegurando a implantação de equipamentos e serviços essenciais ao trabalho social com as famílias beneficiárias, particularmente as do PBF e BPC. Além da rede socioassistencial, com a instituição do índice de gestão descentralizada do PBF (IGD-Bolsa)8 e do índice de gestão descentralizada do Suas – IGD-Suas,9 o MDS
passou a destinar recursos para aprimorar a gestão descentralizada, aspecto fundamental para o fortalecimento tanto do sistema quanto do PBF. Os investimentos na gestão se mos- tram condição sine qua non para viabilizar a capacidade de identificar e inserir as famílias no CadÚnico e nos serviços socioassistenciais e ainda para produzir, analisar e gerar informações com diagnósticos territorializados que subsidiem, em âmbito local, o planejamento e imple- mentação da gestão integrada.
2) A implantação da Vigilância Socioassistencial e de instrumentos de gestão, planejamento,
monitoramento e avaliação do Suas: a vigilância socioassistencial demarca um novo
estágio do Suas no qual, a partir de diagnósticos que consideram a realidade local, é possível estruturar estratégias preventivas e ofertas que contribuam para assegurar 8. Lei no 12.058, de 13 de outubro de 2009. Regulamentado pelo Decreto no 7.332, de 19 de outubro de 2010.
a proteção social às famílias vulneráveis e a integração entre acesso a serviços, renda e benefícios. As informações que compõem a vigilância socioassistencial abrangem, por um lado, as vulnerabilidades e riscos que incidem sobre as famílias e indivíduos e, por outro, as ofertas disponibilizadas pela rede socioassistencial em um determi- nado território. Conjugando estas perspectivas, é possível analisar a compatibilidade entre demandas e ofertas, em um dado território, e subsidiar o planejamento da ges- tão, incluindo o financiamento, a busca ativa para inclusão no CadÚnico e nos serviços, e a melhoria nas condições de acesso e atendimento prestado à população no Suas. Alguns instrumentos são particularmente importantes para a vigilância socioassistencial e para subsidiar o aprimoramento da gestão integrada, como o Censo Suas, o Prontuário Suas e o Registro Mensal de Atendimento (RMA). Além destes, o Sistema de Consulta e Extração de Dados do CadÚnico (CECAD) também constitui aplicativo de importante domínio e utilização, pela área de vigilância socioassistencial, pois permite a consulta, seleção e extração de dados do CadÚnico para análises e diagnósticos.
Estes instrumentos permitem que as informações do Suas e do CadÚnico sejam registra- das e analisadas pela vigilância socioassistencial, subsidiando a elaboração e a implementação de medidas voltadas ao aprimoramento da gestão integrada e à qualificação do atendimento às famílias, os quais devem estar expressos, por exemplo, no Plano de Assistência Social, no Plano Plurianual, e no planejamento local para cumprimento do Pacto de Aprimoramento da Gestão e das Metas e Prioridades Nacionais.
3) Gestão do Trabalho e Educação Permanente: área estratégica para o rompimento com práticas assistencialistas, com profissionalização da Assistência Social e qualificação das ações essenciais à gestão integrada. São marcos importantes para a Gestão do Trabalho e Educação Permanente do Suas: a aprovação pelo CNAS, em 2006, da Norma Ope- racional Básica de Recursos Humanos do Suas – NOB-RH/Suas; a aprovação da Lei no 12.435/2011, que alterou a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), reconhecendo
a Gestão do Trabalho e a Educação Permanente entre os principais objetivos do Suas;10
o reconhecimento, pelo CNAS, das categorias profissionais de nível superior que, pre- ferencialmente, podem atender às especificidades dos serviços socioassistenciais;11 e a
Política Nacional de Educação Permanente do Suas, a Rede Nacional de Capacitação e Educação Permanente do Suas e o Programa CapacitaSuas.12
4) Expansão da rede socioassistencial: a partir de 2010, o Suas passa a integrar as agendas prioritárias de governo, com destaque para o Plano Brasil sem Miséria, em 2011, com impacto direto na expansão significativa do cofinanciamento federal para a rede de serviços e programas. Isto possibilitou, por exemplo, a disponibilização de 10. Esta lei autorizou, ainda, a utilização de recursos do cofinanciamento federal para pagamento de profissionais concursados que compõem as equipes de referência do Suas, assunto já regulamentado pelo CNAS, por meio da Resolução CNAS no 32/2011.
11. Resolução CNAS no 17/2011.
12. Programa que tem como objetivo apoiar os estados e DF na execução de seus planos de capacitação do Suas, visando ao aprimoramento da gestão e à qualificação da oferta de serviços, programas, projetos e benefícios.
recursos do cofinanciamento federal à totalidade dos municípios brasileiros para oferta do PAIF em pelo menos um Cras por município e para a oferta do Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (Paefi) em pelo me- nos um Creas à totalidade dos municípios com mais de 20 mil habitantes.13 Tanto
em relação ao PAIF quanto ao Paefi, também ocorreu uma importante ampliação do cofinanciamento federal para a cobertura de atendimento nos territórios intraur- banos. A expansão da rede socioassistencial trouxe uma mudança de cenário para o trabalho com a gestão integrada entre o Suas, o CadÚnico e o PBF, na medida em que ampliou a capilaridade do sistema e, consequentemente, as possibilidades de acesso das famílias ao acompanhamento nos serviços socioassistenciais.
GRÁFICO 2
Evolução do cofinanciamento federal para serviços ofertados pelos Cras, Creas e Centros POP entre 2003 e 2012
Quantidade 454 905 1.978 3.248 3.248 3.919 3.916 7.038 7.226 7.446 314 885 897 1.019 1.022 2.124 2.124 2.216 89 89 152 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Exercício
Cras Creas Centro POP
Fonte: Repasse de recursos do cofinanciamento federal pelo FNAS.
Elaboração: Assessoria do Gabinete da Secretaria Nacional de Assistência Social.
No que diz respeito à ampliação da rede socioassistencial, além do PAIF e Paefi, outros avanços alcançados no Suas foram importantes para a implementação da gestão integrada e merecem ser destacados.
• Serviços e ações da Proteção Social Básica executados por equipes volantes: responsáveis
pela busca ativa e oferta de serviços e ações de proteção social básica às famílias 13. O cofinanciamento federal destes serviços fica condicionado ao aceite por parte dos gestores e ao atendimento, pelos municípios, dos requisitos para o repasse pelo FNAS dos recursos correspondentes, conforme normativas do Suas. Isto explica, portanto, o fato de que, em junho de 2013, um total de 148 municípios ainda não recebiam recursos do MDS para oferta do PAIF e 157 municípios com mais de 20.000 habitantes não recebiam recursos para oferta do Paefi pelo Creas, o que foi assegurado com a resolução no 15, de 11 de junho de 2013, do CNAS.
em situação de extrema pobreza e vulnerabilidade social que vivem em áreas mais isoladas, rurais, de maior complexidade geográfica e com dispersão populacional. Estes profissionais atuam vinculadas aos respectivos Cras destes territórios. Com o Plano Brasil Sem Miséria, em 2012, o MDS passou a apoiar a constituição de 1.205 equipes volantes e destinou cem lanchas da Assistência Social que, a partir de 2013, levarão atendimento às comunidades ribeirinhas de municípios da região da Amazônia Legal e Pantanal. A busca ativa evidencia um novo status do Suas no país e da integração com o CadÚnico e o PBF, marcado pelo esforço do poder público em ir além, alcançando famílias ainda não identificadas e que não acessam políticas públicas, assim como aquelas cuja situação demande acompanhamento prioritário pelos serviços socioassistenciais. Além das equipes volantes, a disponibilização no CadÚnico de campos específicos que permitem a caracterização das peculiaridades destas famílias e a ampliação do PBF têm contribuído para a viabilização do acesso destas famílias à transferência de renda, benefícios e serviços socioassistenciais e das demais políticas sociais.
• Serviços socioassistenciais para a população em situação de rua: com a previsão de am-
pliação destes serviços nas agendas prioritárias nacionais,14 o MDS realizou uma
expansão significativa do financiamento federal com estas finalidades. Em 2010, iniciou o cofinanciamento federal do Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua, ofertado pelos Centros POP e, a partir de 2012, a expansão do Serviço de Acolhimento para pessoas em situação de rua e do Serviço Especializado em Abor- dagem Social. Além da expansão da cobertura de atendimento, com a ampliação do cofinanciamento federal associada às orientações técnicas sobre os serviços e à ins- trução conjunta da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) e da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC),15 tem se buscado a qualificação do
atendimento a este público na rede socioassistencial, por meio da busca ativa, inclu- são no CadÚnico e vinculação a serviços socioassistenciais. A identificação deste pú- blico e sua inclusão no CadÚnico constitui, inclusive, meta para o aprimoramento da gestão municipal no período de 2014 a 2017.
O reconhecimento, pelo MDS, da possibilidade de utilizar os equipamentos da assis- tência social como endereço de referência para inclusão das pessoas em situação de rua no CadÚnico e a garantia de campos específicos para sua identificação têm sido fundamentais para se assegurar a gestão integrada e a equalização entre demandas e ofertas. Ao final de 2012, o MDS já destinava recursos a 132 municípios para oferta do Serviço Especializado em Abordagem Social e a 117 municípios para oferta do Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua, em 153 Centros POP, e de 19.525 vagas em Serviços de Acolhimento.
14. Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas, em 2010, e, a partir de 2012, foi complementado e passou a se chamar Programa Crack, é Possível Vencer.
• Serviços socioassistenciais voltados ao atendimento de pessoas com deficiência, em situação de dependência: em decorrência do Plano Viver sem Limite, em 2012, o MDS instituiu
o cofinanciamento do Serviço de Proteção Social Especial a Pessoas com Deficiência e suas Famílias, ofertado nos Centros-Dia de Referência e do Serviço de Acolhimento em Residências Inclusivas. Estes serviços têm como público prioritário pessoas com deficiência, em situação de dependência, beneficiários do BPC e inseridos no CadÚni- co. Além destes serviços, o Programa BPC na Escola16 e o Programa BPC Trabalho,17
instituídos, respectivamente, em 2007 e 2012, também têm contribuído para que a atenção à pessoa com deficiência articule o acesso à renda com o efetivo acompanha- mento e inclusão social. Em junho de 2013, o MDS já apoiava a oferta de serviços em dezenove centros-dia, quarenta residências inclusivas e mais de 3 mil municípios já haviam aderido ao Programa BPC na Escola. Além da ampliação da oferta de ser-