2 ORIGEM E TRAJETÓRIA DO CADASTRO ÚNICO

A partir da unificação dos programas de transferência de renda no Programa Bolsa Família (PBF) em 2003, o CadÚnico passou a ser o instrumento utilizado para a seleção e focalização de seus beneficiários. Todas as informações sobre as famílias beneficiárias, perfil socioeconômico, acesso a serviços e principais vulnerabilidades das famílias, são oriundas do CadÚnico. Desta forma, traçar o perfil das famílias beneficiárias requer a compreensão do que é o CadÚnico e como foi sua trajetória no sentido de qualificar progressivamente as informações sobre as famílias pobres e assegurar a boa focalização do PBF.

O CadÚnico foi criado em 2001 para ser uma ferramenta de identificação dos beneficiários de baixa renda2 _{dos programas do governo federal. A gestão do sistema operacional do CadÚnico}

sempre esteve sob responsabilidade da Caixa Econômica Federal (Agente Operador). Já a inclusão das informações no sistema (coleta das informações e processos de atualização) sempre ocorreu de forma descentralizada, sendo executada pelos municípios. A gestão e coordenação estratégica sempre estiveram atreladas ao ministério que estivesse, na ocasião, a cargo da política de assistência social –, desde 2004 sob responsabilidade do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).3

A atuação do MDS na coordenação das atribuições da Caixa Econômica Federal (sistema operacional, capacitação para uso do sistema e disponibilização das informações cadastrais), assim como no processo de cadastramento realizado pelos municípios e na ges- tão da informação cadastral foi gradativamente se aperfeiçoando no período 2004/2013. Ao longo deste processo, a parceria dos três níveis de governo e da Caixa possibilitou a consolidação do que hoje se constitui numa das maiores e mais fidedignas bases de dados relativas à população de baixa renda do mundo.

Sobretudo, a partir de 2005, observa-se um processo de rápida expansão e qualificação das informações do CadÚnico, que foi possível, principalmente, em função do interesse das famílias no Programa Bolsa Família e pela existência de uma rede de cadastramento nos mu- nicípios. Tal rede foi se estruturando com a expansão dos programas de transferência de renda para a população de baixa renda na última década, e se consolidou com os repasses de recursos financeiros, iniciados em 2005 pela gestão federal.

2.Pela regulamentação do CadÚnico (Decreto no _{6.135/2007), entende-se como de baixa renda as famílias com renda familiar mensal per capita}

de até meio salário mínimo ou a família que possua renda familiar mensal de até três salários mínimos.

3. Em 2001, quando foi criado o CadÚnico era de responsabilidade da Secretaria de Estado da Assistência Social (Seas). Em 2003, com a criação do Ministério da Assistência Social (MAS), sua gestão foi transferida para este órgão. Em 2004, após a unificação dos programas de transferência de renda e criação do MDS, passou a ser responsabilidade da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), mesma secretaria responsável pelo PBF.

No que tange à melhoria na qualidade das informações, podem-se enumerar quatro fatores determinantes:

1) desenho de um novo instrumento de coleta de dados (formulário) com conceitos bem definidos e compatíveis com as pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);

2) aperfeiçoamentos progressivos no sistema operacional de cadastramento, que passou a possibilitar a atualização cadastral e a crítica de dados inconsistentes;

3) implantação de um sistema de incentivo à atualização cadastral por parte do governo federal, ao apoiar financeiramente os municípios; e

4) maior monitoramento da qualidade das informações cadastrais pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (Senarc), a partir da disponibilização sistemática das informações pela Caixa.

Assim, entre 2008 e 2010, esteve em desenvolvimento a versão 7 (V7) do sistema do CadÚnico, uma versão on-line que permite a entrada qualificada dos dados no nível mu- nicipal e maior consistência dos dados no nível nacional. Além do novo sistema, o novo formulário para cadastramento foi desenvolvido a partir de discussões com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e órgãos que utilizam as informações do CadÚnico.

Nesta versão do sistema e do formulário, houve melhorias na captação das informações, com uma aproximação aos conceitos e definições das informações coletadas pelas pesquisas do IBGE, possibilitando a comparação entre os dados do CadÚnico e estas pesquisas, justamente para o monitoramento mais efetivo da focalização e do perfil socioeconômico do público em questão. Além disto, com os novos formulários e sistema, houve aperfeiçoa- mentos na identificação das populações indígenas e quilombolas, um maior detalhamento nas informações coletadas sobre a população de rua, além de abrir-se a possibilidade de identificação de famílias de treze novos grupos tradicionais e específicos (como extrativistas, agricultores familiares, catadores de materiais recicláveis, entre outros).

A implantação da V7 do CadÚnico nos municípios foi iniciada em outubro de 2010, de forma gradativa. A migração de cada município estava condicionada à realização de capacitação dos entrevistadores do novo formulário e capacitação para a correta utilização do novo sistema, além da presença de infraestrutura mínima de conectividade nos municípios. Em julho de 2013, 99,7% dos municípios operavam a V7 do sistema de cadastramento.4

Em 2010, o Cadastro possuía mais de 18 milhões de famílias cadastradas e passou a ser utilizado por outros programas focalizados na população de baixa renda como a Tarifa Social de Energia Elétrica.

4. Os 19 municípios com problemas de conectividade, que ainda operam na versão 6 do sistema, passarão a ter acesso à internet com a instalação de antenas do Sistema de Proteção da Amazônia – Sipam ou Programa Gesac (programa do Ministério das Comunicações que tem por objetivo promover a inclusão digital em todo o território brasileiro por meio de conexão à internet via satélite). O MDS possui Acordos de Cooperação Técnica com esses dois órgãos e parte dos municípios que não possuíam conexão à internet passaram a tê-la entre 2011 e 2013, com a instalação das antenas por estes órgãos.

O cadastro possibilita a constituição de um mapa detalhado e atualizado da pobreza bra- sileira, com informações sobre as principais características socioeconômicas das famílias e de cada um de seus integrantes, bem como aspectos relacionados ao acesso a serviços públicos.

A utilização do CadÚnico como instrumento de formulação e planejamento de políticas para as famílias pobres e como ferramenta essencial para promover a oferta integrada de ações, bens e serviços a essa população ganhou destaque com o lançamento do Plano Brasil Sem Miséria (BSM) em 2011.

Nessa perspectiva, o CadÚnico, que teve sua expansão e consolidação ancorada na trajetória de expansão do PBF, em 2011 ampliou sua utilização para mais de dezoito pro- gramas do governo federal (Minha Casa Minha Vida, Programa Bolsa Verde, Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – PRONATEC, Tarifa Social de Energia Elétrica, Telefone Popular, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, entre outros),5

constituindo-se na porta de entrada para o acesso à boa parte das políticas sociais brasileiras, justamente aquelas voltadas para a parcela da população historicamente com menor visibilidade para a política pública.

Em fevereiro de 2013, havia 25,3 milhões de famílias no CadÚnico, sendo 23 milhões (91,0%) com perfil de renda familiar per capita de até meio salário mínimo,6 _{faixa de renda em}

que se insere seu público prioritário. No gráfico 1, é possível visualizar a evolução do número de cadastros desde o período em que se consolidou o processo de atualização cadastral.

GRÁFICO 1

Evolução do número de famílias com renda familiar per capita de até meio salário mínimo no CadÚnico

(Em milhões) 14,3 15,8 16,7 18,0 18,7 20,2 22,1 23,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0

Famílias cadastradas – Perfil CadÚnico

Out./06 Set./07 Set./08 Set./09 Jun./10 Set./11 Ago./12 Fev./13

Fonte: SENARC/MDS.

5. Sobre estes programas, consultar as informações disponíveis no site do MDS: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/cadastrounico/programas- usuarios/politicas-e-programas>.

6. De acordo com o Decreto no _{6.135/2007, são cadastradas prioritariamente famílias com renda familiar per capita de meio salário mínimo (SM)}

ou até 3 SMs no total. Podem ser também cadastradas famílias acima deste perfil de renda, desde que estejam vinculadas a algum programa ou política social.

A progressiva qualidade das informações do CadÚnico pode ser observada a partir da análise de indicadores relativos a cadastros válidos7 _{e atualizados}8 _{ao longo do tempo.}

Estes são dois conceitos importantes para avaliar o grau de completude e atualização da base do CadÚnico, e são acompanhados mensalmente pela SENARC/MDS.

Segundo Bartholo et al. (2010), em 2005, antes do estabelecimento de critérios para a ve- rificação das informações registradas pelo MDS, verificou-se que apenas 30,0% dos cadastros existentes na base possuíam informações completas (cadastros válidos). Em 2013, a proporção de cadastros válidos era superior a 80,0% e mais de 70,0% dos cadastros estavam atualizados.

3 METODOLOGIA

A extração do CadÚnico utilizada neste capítulo é de 16 de fevereiro de 2013, e a folha de pagamento do PBF é de março de 2013. Foram aplicados dois filtros na extração para a análise, sendo assim consideradas apenas as famílias com estado cadastral regular, categorizadas como “Cadastrada” e as pessoas categorizadas como “Cadastrada” e “Aguardando NIS”.9

Como as informações analisadas são relativas às condições de vida das famílias benefi- ciárias, que são características razoavelmente estáveis ao longo do tempo, e considerando-se ainda que 80,0% destes cadastros têm no máximo dois anos de desatualização, entende-se que as informações coletadas pelo CadÚnico refletem, com boa fidedignidade, a atual situa- ção socioeconômica das famílias beneficiárias do PBF. Em fevereiro de 2013, o tempo médio de desatualização de um cadastro dos beneficiários do programa era de 14 meses.

As informações aqui compiladas foram retiradas dos blocos do formulário principal do CadÚnico, na versão vigente (V7). Para os cadastros de famílias incluídas ou atualizadas na versão anterior (V6), a Caixa realizou a migração dos dados segundo a compatibilização das variáveis entre versões. Atualmente, 62,0% das famílias no CadÚnico já foram incluídas ou atualizadas na V7, sendo que este percentual é ainda maior entre os beneficiários do Programa Bolsa Família, para os quais 75,0% das famílias foram incluídas ou atualizadas na V7.

A seleção de variáveis para este texto segue uma avaliação prévia da qualidade de preen- chimento destas e, para análises históricas, da consistência da série, tendo em vista a mudança de conceitos, categorias e práticas de preenchimento entre as versões do formulário.

No caso da análise da série histórica, privilegiou como ponto de comparação os indica- dores relativos ao ano de 2007. A partir deste ano, o PBF já havia alcançado a totalidade do seu público-alvo e o CadÚnico apresentava alta qualidade de informações, tendo passado 7. Considera-se válido o cadastro familiar cujo responsável tem idade igual ou superior a 16 anos e que possui todos os campos obrigatórios preenchidos para todas as pessoas da família.

8. Cadastro atualizado é aquele que, no prazo máximo de dois anos contados da data de sua inclusão ou de sua última atualização, teve as seguintes informações alteradas ou confirmadas: endereço, renda familiar, composição familiar (inclusão ou exclusão de integrantes), registro de documentos obrigatórios para o Responsável pela Unidade Familiar (RF), complementação do registro de documento de identificação civil para os demais membros da família, substituição do RF, código INEP e série escolar.

9. Em um dado momento do tempo, existem alguns cadastros que estão no processo de outorga do NIS pela CAIXA, no qual é feita uma avaliação se aquela pessoa já existe na base cadastral e se já existe algum NIS ou PIS cadastrado para ela.

por um expressivo processo de inclusão e atualização cadastral nos anos de 2005 e 2006. Os anos entre 2007 e 2013 apresentam menor comparabilidade de dados pelos sucessivos e pro- fundos aprimoramentos de conceitos, instrumentos e sistemas já citados.

Antes de se passar à leitura do perfil das famílias, na seção seguinte, é preciso recordar algumas características próprias à natureza do CadÚnico, a fim de que os dados sejam inter- pretados corretamente. Primeiro, esta é uma fonte de dados administrativa, de caráter longitu- dinal, alimentada diariamente pelos municípios brasileiros e com regra de atualização bianual. Ainda, por ser utilizado por programas de combate e superação da pobreza, as famílias tendem a buscar o cadastramento justamente nos períodos em que enfrentam maiores dificuldades socioeconômicas. Essas características fazem com que quaisquer comparações dos dados do CadÚnico com pesquisas transversais, tais como o Censo, não sejam triviais, principalmente de variáveis sujeitas a maiores instabilidades entre a população de baixa renda, como é o caso, por exemplo, da participação no mercado de trabalho.