Legitimados à propositura de ADIn e ADC

De acordo com o art. 103 da CF-88, com a redação dada pela EC no 45-2004, são legitimados à propositura de ADIn e ADC99:

“Art. 103. [...].

I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.”100

Essa legitimação ativa para a ADIn e para a ADC é concorrente (cada legitimado pode ajuizar a ação sem necessidade de litisconsórcio com os demais).

98 _{No STJ também há acórdãos que fazem o discrímen: REsp 170129, SÁLVIO DE FIGUEIREDO, DJU:}

01.03.1999, p. 331; REsp 5735/PR, WALDEMAR ZVEITER, DJU: 04.02.1991, p. 576; REsp 243969, ASFOR ROCHA, DJU: 04.09.2000, p. 162; REsp 538791, ASFOR ROCHA, DJU: 29.03.2004, p. 248.

99 _{Antes da EC n}o _{45-2004, que revogou o § 4}o _{do art. 103 e alterou o texto do caput e dos incisos IV e V}

do art. 103 da CF-88, eram legitimados ativos à propositura de ADC apenas o Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados e o Procurador-Geral da República.

100 _{Como já referido, o STF, interpretando sistemática e teleologicamente esse artigo antes mesmo da}

alteração operada pela EC no _{45-2004, incluíra no seu rol o Governador do Distrito Federal e a Mesa da}

Câmara Legislativa distrital. Corroborando a jurisprudência do STF, o art. 2o _{da Lei n}o _{9.868-99 e a EC n}o

Por “entidade de classe de âmbito nacional” o STF tem entendido, mediante analogia com a Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei no 9.096-95, art. 7o, § 1o), apenas a entidade de classe que tenha atuação em, pelo menos, 9 (nove) Estados- membros (número mínimo para que os partidos políticos sejam considerados como de âmbito nacional).

Exige também o STF que as entidades de classe sejam compostas por pessoas (físicas ou jurídicas) que integrem uma mesma e única categoria profissional ou econômica. Anteriormente, exigia ainda que essa categoria fosse homogênea, não reconhecendo legitimidade ativa às “associações de associações”. Todavia, no julgamento da ADIn-AgR no 3153, revisou sua jurisprudência, passando, desde então, a reconhecer legitimidade ativa às entidades de classe de segundo grau (“associações de associações”), dês que haja objetivo institucional uno101.

No que respeita às confederações, o STF não reconhece legitimidade ativa às simples federações, nem aos sindicatos nacionais. As confederações sindicais são compostas por, pelo menos, 3 (três) federações, com atuação em, no mínimo, 3 (três) Estados-membros (CLT, art. 535)102.

O STF tem identificado, em inúmeras decisões, a legitimidade à propositura de ADIn e ADC com a legitimidade ativa ad causam, que é uma das condições (genéricas) da ação.

101 _{“Ação direta de inconstitucionalidade: legitimação ativa: ‘entidade de classe de âmbito nacional’:}

compreensão da ‘associação de associações’ de classe: revisão da jurisprudência do Supremo Tribunal. 1. O conceito de entidade de classe é dado pelo objetivo institucional classista, pouco importando que a eles diretamente se filiem os membros da respectiva categoria social ou agremiações que os congreguem, com a mesma finalidade, em âmbito territorial mais restrito. 2. É entidade de classe de âmbito nacional - como tal legitimada à propositura da ação direta de inconstitucionalidade (CF, art 103, IX) - aquela na qual se congregam associações regionais correspondentes a cada unidade da Federação, a fim de perseguirem, em todo o País, o mesmo objetivo institucional de defesa dos interesses de uma determinada classe. 3. Nesse sentido, altera o Supremo Tribunal sua jurisprudência, de modo a admitir a legitimação das ‘associações de associações de classe’, de âmbito nacional, para a ação direta de inconstitucionalidade.” (ADIn-AgR no 3153. Rel. p/ acórdão: Min. SEPÚLVEDA PERTENCE. Data do julgamento: 12.08.2004. DJU: 09.09.2005, p. 34.) No mesmo sentido, cf. ainda: ADIn-MC no _{3472. Rel.: SEPÚLVEDA PERTENCE. DJU: 24.06.2005, p.}

5. ADIn-MC 2797. Rel.: SEPÚLVEDA PERTENCE. DJU: 19.12.2006, p. 37.

102 “Ação direta de inconstitucionalidade. Ilegitimidade ativa. - Esta Corte já firmou orientação (assim, a título exemplificativo, nas ADINs 488, 505, 689, 772, 868, 935, 1343 e 1508) de que das entidades sindicais apenas as Confederações que estão organizadas nos moldes exigidos pela Consolidação das Leis do Trabalho é que têm legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade, não a tendo, portanto, as Federações ou os Sindicatos ainda que nacionais por não serem entidades sindicais de grau máximo. No caso, tratando-se a requerente de entidade sindical que se caracteriza como Federação Nacional, não tem ela legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando prejudicado o exame do pedido de liminar.” (ADIn-MC 1795. Rel.: Min. MOREIRA ALVES. DJU: 30.04.1998, p. 7.)

Sucede que essa identificação é inadequada, visto que o próprio conceito de legitimidade ad causam evidencia sua incompatibilidade com a natureza objetiva do processo de controle abstrato de constitucionalidade.

Com efeito, diz-se que há legitimidade ativa ad causam quando a titularidade do direito invocado na ação pertence ao autor. Dessarte, legitimado ativo ad causam é o titular do direito alegado na inicial.

Mas essa noção é intransplantável para o processo objetivo, porquanto neste não há um direito (subjetivo) passível de ser titularizado pelo autor da ação abstrata. O legitimado à propositura de ADIn e ADC não defende nenhum direito próprio, nenhum direito material de que seja titular no processo objetivo.

A legitimação à propositura de ADIn e ADC não pode, portanto, ser confundida com a condição da ação denominada legitimidade ativa ad causam.

Resta identificá-la com a capacidade processual (capacidade de ser parte no processo objetivo) ou com a substituição processual103, ou ainda considerá-la como espécie autônoma, sui generis, isto é, como uma legitimação autônoma para a condução do processo (como faz parte da doutrina alemã)104.

1.6.3.1.1. Pertinência temática ou objetiva

O requisito da pertinência temática ou objetiva consiste na necessidade de o objeto da ação ser pertinente às atribuições do autor da ação. Se o objeto da ação não for concernente às atribuições do legitimado ativo que ajuizou a ação, esta não poderá ser conhecida, devendo ser extinta sem resolução de mérito por ilegitimidade ativa para aquela espécie de ação.

São considerados pelo STF como legitimados universais, plenos ou incondicionados (podem propor a ação independentemente de seu objeto guardar pertinência com as suas atribuições): o Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados, o Procurador-Geral da República, o

103 _{Nesse sentido: “O direito de propositura da ação direta é um exemplo típico de substituição processual:}

os órgãos legitimados atuam em nome próprio, mas no interesse da sociedade como um todo.” (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro..., p. 150.)

104 _{NELSON NERY JUNIOR e ROSA NERY compartilham desse entendimento: “Trata-se de legitimação}

autônoma para a condução do processo (selbständige Prozeβführungsbefugnis) e não de substituição processual, porque não há nenhum interesse individual derivado de direito subjetivo em jogo.” (NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa M. de Andrade. Código de processo civil comentado e legislação extravagante. 7a ed. São Paulo: RT, 2003, p. 216.)

Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e o partido político com representação no Congresso Nacional.

São considerados pelo STF como legitimados não-universais, restritos ou condicionados (só podem propor a ação se o seu objeto guardar pertinência com as suas atribuições): o Governador de Estado e do Distrito Federal105, a Mesa de Assembléia Legislativa e da Câmara Legislativa do DF, confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Destarte, a ação ajuizada por estes legitimados não-universais só será conhecida se implementado o requisito da pertinência temática ou objetiva.

Apesar de largamente utilizado pelo STF, o requisito da pertinência temática ou objetiva ––– por conter implicitamente a idéia de que os legitimados só podem pleitear interesse das categorias ou órgãos que representam –––, é nitidamente incompossível com a natureza objetiva do processo, no qual é vedada a defesa de interesses subjetivos, concretos. Ademais, constitui criação jurisprudencial do STF, que não foi acolhida pela Lei no 9.868-99, que não estabelece a exigência de pertinência temática.