O setor de Infraestrutura

As privatizações realizadas na década de 1990 no setor de infraestrutura não atingiram os impactos esperados pelos seus formuladores. Os investimentos privados foram tímidos nos setores de energia, transporte e saneamento; apenas no caso do setor de telecomunicações os investimentos foram fortemente elevados. A incapacidade de financiamento da iniciativa privada para a expansão dos investimentos e a falta de metas de longo prazo aliados uma política industrial86 ativa, não permitiram o aumento (no caso de Telecom, crescimento duradouro dos serviços de infraestrutura nos anos posteriores do processo de privatização). Consequentemente, o quadro de déficits estruturais no setor – com a exceção do setor de Telecom —, não foi alterado. Para o caso do setor de Energia, a situação foi agravada com a crise energética, conforme destacado anteriormente (BIELSCHOWSKY, 2002; MONTES e REIS, 2011).

A desaceleração dos investimentos em infraestrutura em 2002 é perceptível por meio da Tabela 5. Além do fim do ciclo de investimentos das privatizações, a conjuntura externa e interna que circundava o país também não estimulava sua expansão. Em outros termos, as crises externas (Asiática, Rússia e Argentina) intensificavam a fragilidade do país ao capital externo especulativo, e o ano eleitoral ocasionava o “efeito Lula”, ampliando as incertezas sobre a economia. Após o ano eleitoral e a melhora do quadro internacional, o patamar de investimentos em infraestrutura voltou a crescer em 2003 e 2004 (MONTES e REIS, 2011). Entretanto, esse patamar ainda se demonstrava aquém do necessário para uma modificação do déficit estrutural dos serviços prestados pela indústria de infraestrutura. Dessa forma, em dezembro de 2004 foi implementado o programa de Parcerias Público-Privadas (PPP) para a modificação desse quadro. Tendo em vista os baixos volumes de recursos disponíveis e o desmantelamento do aparato institucional e produtivo do setor público, o Estado procurou estimular o aumento dos investimentos em infraestrutura por meio de concessões administrativas e patrocinadas (LOPREATO, 2013; FRISCHTAK, MOURÃO e NORONHA, 2017).

86 _{Esses fatores poderiam possibilitar um maior desenvolvimento industrial e tecnológico no Brasil,} especialmente para o caso de telecomunicações.

Tabela 5: Vetor de investimentos demandados no período de 2000 a 2015 pelo setor de infraestrutura (Preços básicos e relativos a 2010 em milhões de reais). Descrição da atividade nível 40 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média Máquinas e equipamentos 6 467 8 041 6 396 6 965 9 749 11 065 10 404 11 278 10 604 8 343 12 443 11 849 11 542 11 755 10 714 10 768 9 899 Automóveis e etc. 10 099 9 009 6 570 6 819 15 690 7 031 14 881 28 076 37 333 28 117 28 076 27 937 14 185 13 297 10 972 3 952 16 378 Peças e acessórios 6 379 6 697 5 876 6 641 11 208 7 942 7 860 8 816 12 303 10 106 14 427 13 711 10 230 11 425 9 703 5 550 9 305 Outros equipamentos de transporte 405 569 1 337 1 899 2 285 3 323 3 016 2 659 4 371 5 098 2 527 3 070 2 272 1 207 2 095 2 469 2 413 Construção civil 28 020 30 973 17 238 45 490 45 616 26 832 28 458 42 118 48 680 62 872 75 472 73 872 68 152 74 064 61 671 53 048 48 911 Serviços de informação 4 962 5 420 4 913 4 607 5 463 6 359 7 055 7 690 7 811 8 446 8 246 9 840 10 005 10 586 11 262 11 592 7 766 SPEF 2 667 2 797 2 577 2 277 2 301 2 515 2 638 3 146 3 365 3 809 4 030 4 250 4 293 4 242 3 971 3 820 3 294 Restante 2 482 2 991 2 404 3 192 3 111 2 910 3 024 3 551 4 096 4 350 4 987 5 082 5 060 5 277 4 742 4 184 3 840

Total 61 482 66 496 47 312 77 890 95 422 67 978 77 335 107 335 128 563 131 141 150 208 149 610 125 739 131 853 115 130 95 384 101 805 Fonte: Elaboração própria; com base nos dados fornecidos por Miguez (2016) e Passoni e Freitas (2018).

Tabela 6: Participações (%) das atividades no vetor de investimentos demandados no período de 2000 a 2015 pelo setor de infraestrutura.

Descrição da atividade

nível 40 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Média

Máquinas e equipamentos 10,52 12,09 13,52 8,94 10,22 16,28 13,45 10,51 8,25 6,36 8,28 7,92 9,18 8,91 9,31 11,29 10,31 Automóveis e etc. 16,43 13,55 13,89 8,75 16,44 10,34 19,24 26,16 29,04 21,44 18,69 18,67 11,28 10,08 9,53 4,14 15,48 Peças e acessórios 10,38 10,07 12,42 8,53 11,75 11,68 10,16 8,21 9,57 7,71 9,60 9,16 8,14 8,67 8,43 5,82 9,39 Outros equipamentos de transporte 0,66 0,86 2,83 2,44 2,39 4,89 3,90 2,48 3,40 3,89 1,68 2,05 1,81 0,92 1,82 2,59 2,41 Construção civil 45,57 46,58 36,44 58,40 47,80 39,47 36,80 39,24 37,86 47,94 50,24 49,38 54,20 56,17 53,57 55,62 47,21 Serviços de informação 8,07 8,15 10,38 5,92 5,72 9,35 9,12 7,16 6,08 6,44 5,49 6,58 7,96 8,03 9,78 12,15 7,90 SPEF 4,34 4,21 5,45 2,92 2,41 3,70 3,41 2,93 2,62 2,90 2,68 2,84 3,41 3,22 3,45 4,01 3,41 Restante 4,04 4,50 5,08 4,10 3,26 4,28 3,91 3,31 3,19 3,32 3,32 3,40 4,02 4,00 4,12 4,39 3,89

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

De acordo com Borges e Neves (2005), a Lei 11.079/04 expandiu as modalidades de atuação da iniciativa privada, complementando a Lei de Concessões de 199587. Para o caso da concessão patrocinada, a PPP procurou sanar a adversidade de receitas próprias insuficientes para a efetuações de inversões (como no caso de estradas). O Estado, portanto, complementaria as receitas dessas concessões. Para o caso da concessão administrativa, o Estado é um usuário direto ou indireto e a concessão é calcada apenas com recursos públicos (como presídios).

Embora que o programa possuísse suas virtudes, também não obteve os resultados esperados no nível de investimento. Os problemas institucionais de seleção e de acompanhamento dos projetos não foram alterados88. Uma regulamentação ainda desajustada, dificuldades de obtenção de licenciamentos e a falta de mecanismos de proteção ao investidor são as características que permeavam o período (MONTES e REIS, 2011). De fato, tal cenário não se modificou. Após o retorno dos investimentos em 2004, derivado da melhora do ambiente econômico, as privatizações na década de 1990 e o modelo de PPP não criaram os alicerces para um crescimento sistêmico do vetor de investimentos em infraestrutura. Apenas com a criação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em 2007, a inversão no setor voltou a acelerar, alcançando seu pico em 2010, o último ano da primeira parte do programa. O PAC 1, portanto, retrata um elemento de descontinuidade do segundo mandato no período Lula em relação aos períodos anteriores, resgatando, em parte, o Estado coordenador e produtor da década de 1970, tomando a frente do processo de crescimento do país89.

Os investimentos de ambos os PACs foram direcionados para os setores de transporte, energia e saneamento, retendo o objetivo de diminuir os déficits estruturais. É interessante notar, por meio da Tabela 6, as alterações das participações de cada atividade no vetor de investimento em infraestrutura. O PAC acarretou a retomada do crescimento da participação do setor de Construção Civil nos investimentos, simbolizando as grandes obras do programa; já no caso do setor de Automóveis etc, verifica-se, de 2006 a 2011, o impacto do BNDES no financiamento, expansão e renovação da frota de caminhões no país. Isso posto, de acordo

87 _{Os dois modelos existentes nessa lei são: concessão comum sem contrapartida do Estado, isto é, baseada em} sua própria receita (autossuficiente); concessão comum com a contrapartida de complemento da receita com recursos públicos (Borges e Neves, 2005).

88 _{Fatores destacados no Capítulo 1.}

89 _{A política adotada de incentivos fiscais é um elemento de descontinuidade das políticas então vigentes,} aproximando-se, em certa medida, ao aparato estatal formulado sobre a égide do PAEG, fomentando o investimento e a produção. Logicamente, esse mecanismo não apresenta o mesmo impacto sobre o volume e a difusão dos incentivos, mas possuía semelhantes bases ideológicas (LOPREATO, 2013).

com Lopreato (2013), a expansão dos serviços de infraestrutura era um dos três eixos da política de incentivo ao investimento e crescimento no segundo período do governo Lula.

O PAC procurou, por meio de benefícios de financiamento de longo prazo (TJLP) do BNDES, estimular tal política. O programa visou apoiar a criação de parcerias público- privadas, especialmente no setor de transporte e energia. O modelo possuía o objetivo de reduzir os riscos e mitigar as incertezas do retorno do capital com os benefícios de financiamento, ancorando as expectativas dos agentes e alavancando os gastos privados (LOPREATO, 2013). As empresas estatais, como a Valec90 e a Eletrobrás, foram fortalecidas nesse período. O Estado, por meio de uma elevação do capital dessas empresas, permitiu o aumento de sua capacidade de financiamento e de investimento.

Tabela 7: Participações dos investimentos demandados pelos setores no PIB (%). Preços básicos e de 2010.

Anos Setores

EESB Telecom Transporte Infra

2000 1,20% 0,37% 0,89% 2,46% 2001 1,34% 0,43% 0,89% 2,66% 2002 0,66% 0,38% 0,82% 1,86% 2003 1,83% 0,40% 0,88% 3,11% 2004 1,63% 0,46% 1,54% 3,63% 2005 0,84% 0,53% 1,15% 2,51% 2006 0,64% 0,61% 1,47% 2,71% 2007 1,21% 0,56% 1,75% 3,52% 2008 1,42% 0,46% 2,19% 4,07% 2009 1,77% 0,41% 1,87% 4,06% 2010 1,90% 0,61% 1,71% 4,23% 2011 1,83% 0,58% 1,64% 4,06% 2012 1,56% 0,53% 1,26% 3,35% 2013 1,33% 0,49% 1,58% 3,40% 2014 1,04% 0,42% 1,50% 2,96% 2015 1,16% 0,42% 0,98% 2,55% Média 1,34% 0,48% 1,38% 3,20%

Fonte: Elaboração própria; com base nos dados fornecidos por Miguez (2016) e Passoni e Freitas (2018). O setor público brasileiro visava, por conseguinte, utilizar as empresas estatais como coordenadores de áreas prioritárias e indutores de novos investimentos. A reativação da Telebrás para liderar o Plano Nacional de Banda Larga (PNBL) é um exemplo dessa política. Assim, essas manobras efetuadas pelo Estado corroboram para a conjectura de mudança de diretriz do governo, perpassando, de uma atuação indireta (regulação), para atuação direta na

90 _{A empresa está em processo de ser extinta, o que retrata o momento vigente (2019) brasileiro, de} sucateamento do aparato institucional criado no setor de infraestrutura.

econômica (indutor e produtor). O patamar do investimento foi elevado com a implementação do PAC, particularmente no PAC 1. Isso permitiu uma ampliação dos serviços de infraestrutura e a retomada de obras chave para a aceleração do crescimento brasileiro. Essa constatação se faz notória ao se observarem as Tabelas 7 e 8. A participação dos investimentos em infraestrutura no PIB se eleva no período do PAC, saindo de 2,71% em 2006, para 4,23% em 2010, o ápice de todo o intervalo. O mesmo pode ser descrito para a participação desses investimentos na Formação Bruta de Capital Fixo, sendo responsável, entre 2007 e 2010, por um pouco mais de um quinto dos investimentos no Brasil (Tabela 8).

Tabela 8: Participações dos investimentos demandados pelos setores na FBCF (%). Preços básicos e de 2010.

Anos Setores

EESB Telecom Transporte Infra

2000 6,84% 2,08% 5,03% 13,96% 2001 7,64% 2,42% 5,08% 15,13% 2002 3,86% 2,20% 4,76% 10,82% 2003 11,51% 2,54% 5,58% 19,63% 2004 9,81% 2,78% 9,23% 21,82% 2005 5,11% 3,22% 7,01% 15,34% 2006 3,86% 3,70% 8,91% 16,46% 2007 7,04% 3,27% 10,14% 20,45% 2008 7,68% 2,50% 11,90% 22,09% 2009 9,64% 2,24% 10,14% 22,02% 2010 9,61% 3,10% 8,62% 21,32% 2011 9,00% 2,84% 8,07% 19,91% 2012 7,87% 2,67% 6,33% 16,87% 2013 6,69% 2,46% 7,91% 17,05% 2014 5,45% 2,22% 7,90% 15,57% 2015 6,87% 2,48% 5,79% 15,14% Média 7,40% 2,67% 7,65% 17,72%

Fonte: Elaboração própria; com base nos dados fornecidos por Miguez (2016) e Passoni e Freitas (2018). Essa elevação da participação se demonstrava fundamental para as diretrizes do governo, especialmente no período subsequente. Ao iniciar-se o período Dilma, e também o PAC 2, verifica-se continuidades de políticas adotadas e a tentativa de intensificação do fortalecimento das estatais, visando à elaboração de projetos e investimentos no setor de infraestrutura. O desejo pela aceleração da taxa de crescimento e a mudança do quadro estrutural brasileiro, dentre eles a infraestrutura, é perceptível com o retorno de estudos e planejamentos de longo prazo (Planos Nacionais) e a criação e reforço do aparato governamental. A ampliação dos investimentos em infraestrutura refletia a percepção dos formuladores de políticas públicas sobre dois fatores: a necessidade de combate aos déficits estruturais no setor e de ganhos sistêmicos de competitividade por parte da indústria

brasileira. Dessa forma, possibilitava-se um aprofundamento do projeto desenvolvimentista, integrando e expandindo a indústria por meio do elevado e contínuo montante de demanda que as grandes obras de infraestrutura proporcionam (LOPREATO, 2015).

A estratégia empregada para a ampliação dos investimentos foi o aumento dos incentivos tributários nas PPP, do financiamento do BNDES e de uma remodelação do modelo de concessões, tendo em vista a queda da taxa de juros (Selic). Com a conjuntura de redução dos juros em 2012 e a queda da rentabilidade de diversos segmentos no mercado financeiro, o governo esperava que parte relevante desses recursos pudessem ser transferidos para a área de concessões em infraestrutura, efetuando um abrangente pacote de concessões. Entretanto, a mudança efetuada no modelo de concessão ocasionou desdobramentos negativos nas inversões em infraestrutura. O Estado procurou acompanhar a tendência de queda de rentabilidade dos outros segmentos, para exigir, de um lado, maiores volumes de investimentos e, de outro, reduções de tarifas aos novos concessionários. Embora fosse uma medida justificável a longo prazo91, sua sustentabilidade não se verificou. O setor privado não aprovou tais alterações, estagnando diversas concessões e os investimentos no setor. Este foi um dos fatores para a crise econômica e política vivenciada posteriormente no país.

Retomando as Tabelas 5, 7 e 8, é possível observar a dinâmica dos investimentos em infraestrutura no Brasil entre 2000 e 2015. Inicialmente com a Tabela 4, apesar de os investimentos terem um crescimento continuo de 2007 a 2010, a partir de 2011 o volume de investimento decai todos os anos (exceção de 2013). Embora o patamar deles seja mais elevado que no início do milênio, a sua relevância na economia é semelhante aos anos prévios do PAC 1 (Tabelas 7 e 8). O nível dos investimentos em infraestrutura não acompanhou o crescimento do PIB e da FBCF, regredindo novamente a participação em ambas. No caso do PIB, em 2000, a participação era da ordem de 2,46% e, após o pico em 2010 (4,23%), atingiu, em 2015, apenas 2,55% do PIB, retornando basicamente à estaca zero. Para o caso da FBCF, a infraestrutura detém 13,96% de parcela dos investimentos no início do período, elevando para 22,09% em 2008, o seu ponto máximo, e alcançando 15,14% em 2015.

Um outro modo de verificar o impacto negativo do setor nesse período é por meio da Tabela 9, que sintetiza a evolução dos investimentos em infraestrutura em subperíodos. De 2010 a 2015 os investimentos apresentaram uma taxa de crescimento média negativa da

91

De acordo com Lopreato (2015), o cenário era propício a mudanças. A tendência da queda da taxa de juros, concomitante ao alongamento da dívida pública, eram indícios positivos para a estruturação de novos mecanismos financeiros de longo prazo.

ordem de 8,68% e, especificamente a partir de 2013, a queda é ainda mais intensa, de cerca de 14,95%. Tal número demonstra o contraste entre os PACs e o momento presenciado pelo país.

Tabela 9: Taxa média da variação anual dos investimentos em infraestrutura nos períodos selecionados.

Setor 2000-2002 2002-2010 2010-2015 2000-2015

Infraestrutura -12,28% 15,54% -8,68% 2,97%

Fonte: Elaboração própria; com base nos dados fornecidos por Miguez (2016) e Passoni e Freitas (2018). O balanço do período é, portanto, que após um início conturbado de queda dos investimentos com o fim do impulso das privatizações (2000-2002), o Brasil apresentou um significativo crescimento dos serviços de infraestrutura (2002-2010). Esse crescimento não se demonstrou sustentável ao longo dos anos, acarretando uma taxa de crescimento média dos investimentos em infraestrutura entre 2000 e 2015, de cerca de 2,97%, patamar baixo para um país com déficits estruturais tão alarmante no setor. Vale ressaltar que a queda dos investimentos em infraestrutura entre 2010 e 2015 ocorreu em uma conjuntura de desaceleração do crescimento, tanto do produto como do investimento, indicando que a mudança de política para o setor realizada no período Dilma falhou de maneira veemente. Ademais, reforça a conjectura de que a queda do investimento no setor portou significativa importância para o fraco desempenho da economia brasileira nos últimos aos.