Telecomunicações

A quebra do monopólio da Telebrás, em 1995, representou, conjuntamente com a implementação da Lei Mínima (1996-1997), o início da reestruturação e privatização do setor. Essa trajetória demonstrou continuidade por meio da regionalização da estatal e a divisão em mercados regionais (Plano Geral de Outorgas), bem como a implementação da Lei Geral de Telecomunicações (julho de 1997). Portanto, a partir da quebra do monopólio estatal, o

Ministério das Comunicações traçou três metas: (i) a abertura ao setor privado no setor de telefonia celular através da Lei Mínima (Banda B); (ii) a elaboração e aprovação da Lei Geral de Telecomunicações (1997), que definiria as diretrizes do setor e criaria Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); (iii) instauração de um regime de concorrência na rede básica, após a reestruturação e privatização da Telebrás (BIELSCHOWSKY, 2002). Ao analisar os investimentos no setor de telecomunicações durante o período de privatização, notam-se dois períodos distintos: um subciclo pré-privatização e outro pós-privatização. Desse modo, o marco entre os subciclos foi a venda da Telebrás em junho de 1998.

A retomada do crescimento do setor iniciou-se ainda na fase estatal em 1996, fomentando a modernização e ampliação, decorrência de uma política governamental com o propósito de preparar o setor para a privatização e as novas regras institucionais, ou seja, seguindo a terceira meta do governo citada acima. Os investimentos públicos realizados demostravam uma ruptura aos anos precedentes; comparativamente ao intervalo 1990-1995. As inversões efetuadas no setor eram significativamente mais elevadas70, retornando aos níveis de 1970.

Essa expressiva expansão decorre de três elementos gerais atuantes em todo ciclo

expansivo – tanto no subciclo pré-privatização como no pós-privatização

(BIELSCHOWSKY, 2002). O primeiro elemento é a existência de uma demanda fortemente não atendida no final de 1995, fato intensamente corroborado pelos indicadores de teledensidade que se apresentavam abruptamente baixos71. O segundo fator se refere a uma política de condições vantajosas à rentabilidade do investimento, como no caso da telefonia celular. Em um primeiro instante, com um reajuste tarifário da Telebrás, promoveu-se uma elevação da rentabilidade do setor (final de 1995) e, por conseguinte, na sua capacidade inversora72. Os reajustes e o fortalecimento da estatal possibilitaram rentabilidades avantajadas para o setor privado. Por fim, o terceiro elemento relaciona-se com as características de mercado do setor de telecomunicações, com uma grande introdução de progressos técnicos, impulsionando, consequentemente, as inversões realizadas, principalmente no período pós-privatização. Conforme Bielschowsky (2002), esse processo é

70 _{O patamar dos investimentos em telecomunicações se situava em 0,5% do PIB durante 1990-1995 e 0,8% do} PIB entre 1996-1998.

71

9,2/100 habitantes em telefonia fixa e 1/100 em telefonia celular.

72 _{A relevância da recomposição tarifaria se manifesta pelo financiamento por recursos próprios da Telebrás em} 1997, atingindo 77% do valor dos investimentos.

uma peculiaridade do setor de telecomunicação em uma escala mundial, não sendo um acontecimento exclusivo do Brasil:

(...) o processo de digitalização das funções de comutação e transmissão e o avanço da convergência tecnológica entre as telecomunicações, a informática e a indústria de conteúdo possibilitaram, desde meados da década de 1980, o surgimento de uma autêntica onda inovadora schumpeteriana, com grande impacto na reformulação dos mercados do setor. (BIELSCHOWSKY, 2002, p. 78).

A própria expansão do setor ocasionava estímulos a novos investimentos em virtude dos ganhos de escala obtidos, propiciando uma frenética expansão que se intensificaria ainda mais com a privatização da Telebrás. Esses resultados indicam, então, que a decisão política de expandir e modernizar o setor para sua privatização foi uma escolha correta. Após a privatização da Telebrás e a implementação do novo marco regulatório, o setor de telecomunicações apresentou elevações abruptas dos investimentos realizados, estes que já estavam em patamar elevado no ciclo anterior, alcançando 1,2% do PIB, no intervalo de 1998-2000 e 1,8% do PIB em 2001. Além dos fatores já salientados, nesse período outros elementos exerceram um papel de relevância para a dinâmica do investimento, como a incorporação de estratos de consumidores de menor poder aquisitivo e um acirramento da disputa do mercado entre as empresas.

A Anatel desempenhou uma função central nesse processo, tanto na telefonia celular como na telefonia fixa. No que tange à telefonia celular, a expansão desse serviço ocorreu não apenas devido a uma demanda reprimida, mas fundamentalmente por uma ativa concorrência entre as empresas já estabelecidas no setor (Banda A) e empresas entrantes (Banda B). Esse processo de concorrência duopólica ocasionou investimentos das empresas as quais procuravam conquistar ou conservar sua parcela do mercado. Análoga situação ocorreu na telefonia fixa, em que a Anatel, por meio de sua atuação, realizou dois relevantes desdobramentos dos investimentos em telefonia fixa. O primeiro desdobramento foi assegurar uma reserva transitória de mercado duopólico, principalmente para as empresas estabelecidas, conservando seus investimentos realizados previamente. O segundo, e principal fator, refere- se às penalidades e prêmios estabelecidos pela Anatel por meio das metas de universalização da rede. Este último induziu elevados montantes de inversões para o setor de telecomunicações. Caso as metas de universalização impostas fossem cumpridas até 2002, as empresas possuiriam a permissão para ampliar sua atuação regional no futuro, gerando a possibilidade de maiores captações de market-share, o que é um elemento chave para a estratégia das empresas estabelecidas.

Dessa forma, o acirramento concorrencial produziu efeitos positivos para o nível de investimento, por consequência, na ampliação e modernização dos serviços no período. Essa dinâmica resultou aumentos sistêmicos do progresso técnico e numa maior inclusão das camadas consumidoras de menor renda pelo abrupto barateamento dos serviços. Assim, as metas estabelecidas pelo Programa de Metas Setoriais do Ministério das Comunicações (Paste) foram superadas consideravelmente antes de seus prazos (BIELSCHOWSKY, 2002). A possibilidade de bonificações no marco regulatório com o mecanismo de metas induziu a antecipação dos investimentos no setor, e um o pico do investimento em telecomunicações no biênio 2000-2001. Consequentemente, nos anos subsequentes observou-se um declínio do volume investido, sendo esse um fato esperado. Entretanto, outros fatores exibem importância para tal conjuntura.

Após um período de elevado crescimento da rede que permitiu o acesso de grande massa de novos consumidores, a demanda pelos serviços de telecomunicações se demonstrou saturada. Essa situação está retratada pela ascensão de indicadores de inadimplência e de devolução de linhas contratadas. O elevado endividamento das empresas em moeda estrangeira (agravado com as crises cambiais no período) e um elevado número de players no setor reduzem a rentabilidade e a capacidade de efetuação de novos investimentos (MONTES e REIS, 2011). Ademais, após o ínterim de transição, o país não possuía uma estratégia de investimentos que vislumbrasse um sistêmico desenvolvimento tecnológico no setor. Tal fato foi agravado pelos principais players serem estrangeiros, o que reduziu o estímulo de efetuações de investimentos em P&D.