A classificação trazida pela doutrina para determinar os tipos de processos administrativos variam de acordo com critérios dos mais diversos, confundindo no mais das vezes com o procedimento administrativo. Entretanto, neste trabalho será dada ênfase apenas aos critérios mais relevantes para o tema, o da controvérsia ou da existência da lide ou conflito de interesses.
Muito embora o critério do conteúdo tenha grande importância para a ampla processualidade dos atos administrativos, difundindo a sua aplicação no ramo do direito administrativo, tendo em vista a sua amplitude, esse critério não faz qualquer distinção ao procedimento, no qual confunde o processo com o procedimento. Pois, o critério do conteúdo é a aquele relacionado ao objeto do processo administrativo, e pode ser classificado em 06 espécies: expediente, outorga, restritivo de direitos, sancionatórios, de gestão e controle108 (HARGER, 2008, p. 69).
Lúcia do Valle Figueiredo (2008, p.435-436) propõe a sistematização do sentido de processo de forma ampla, apesar de considerar a controvérsia, denotando o “gênero”, no qual o procedimento seria uma “espécie”, assim, subdivide o processo em três espécies: 1) o procedimento, “como forma de atuação normal da Administração Pública109”; 2) o
108 Semelhante à classificação adotada por Hely Lopes Meireles (2003, p. 663) em processo de expediente,
processo de outorga, processo de controle e processo punitivo.
109 Para Figueiredo (1995, p.380) o procedimento é a “forma de explicitação da atividade administrativa, da
função administrativa. E é, sem dúvida, um dos meios mais eficazes de controle da Administração Pública, da obrigatoriedade de transparência, da participação do cidadão na formação dos atos administrativos. Neste passo, ainda que perfunctoriamente, distinguimos os provimentos administrativos (que se atingem por meio de procedimento), de forma geral sem maiores especificações, em declaratórios e constitutivos, nestes últimos, englobando os concessivos (ou ampliativos), os autorizatórios e os ablatórios de direitos. Conceituamos ato administrativo como a norma concreta, emanado pelo Estado ou por quem esteja no exercício da função administrativa, que tem por finalidade criar, modificar, extinguir ou declarar relações jurídicas entre o Estado e o administrado, suscetível de ser contrastada pelo Poder Judiciário”.
procedimento, “como sequência de atos ordenada para a emanação de um ato final, dependendo a validade do ato posterior sempre de seu antecedente”, por fim, o 3) “processo em sentido estrito, em que a litigiosidade ou as ‘acusações’ encontram-se presentes, obrigando-se o contraditório e a ampla defesa”.
Aprofundando esta linha teórica, os processos em sentido estrito seriam aqueles em que há controvérsia ou acusações em geral, por isso são tipificados em: processos revisivos, aqueles em que se dá por provocação do interessado, através do direito de petição, ou ainda de ofício pela administração quando anula ou revoga seus próprios atos (FIGUEIREDO, 1995, p. 399); processos sancionatórios, quando aplicam sanções ao contratado ou ao administrado; e processos disciplinares, aqueles que aplicam sanções disciplinares aos servidores. Em todos esses processos o princípio do contraditório e da ampla defesa é aplicado de forma efetiva nos termos da Constituição Federal (FIGUEIREDO, 1995, p. 379).
Esse posicionamento é decorrente do próprio dispositivo constitucional que utiliza a expressão “acusados” e “litigantes”110, no seu art. 5º, inciso LV, denotando assim, que o
contraditório e a ampla defesa no processo administrativo somente seria imprescindível, quando houvesse controvérsias ou conflito de interesses no caso de “litigantes”, ou ainda no caso de acusações em geral, a qual imputa a alguém uma conduta ilícita, ou seja, quando houvesse “acusados”(FIGUEIREDO, 1995, p. 379).
De acordo com o critério da lide ou controvérsia, o processo administrativo pode ser classificado em dois grandes grupos: aqueles em que há controvérsias ou conflito de interesses, no qual existem duas partes litigantes com interesses antagônicos, como exemplo, os sancionatórios, licitatórios, concurso público, restritivos de direitos; e os processos em que não há conflito, como de expediente, de outorga, que para alguns são denominados de procedimento.
Neste teor, o processo administrativo disciplinar estaria classificado como processo administrativo em que há conflito de interesses, ou melhor, há uma controvérsia envolvida na qual o servidor é acusado da prática de ilícito administrativo, denominado de processos sancionadores ou punitivos111.
110Art. 5º, inciso LV da CF: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”;
111 Ferraz e Dallari (2012, p.59-60) entendem que as diversas classificações dos processos administrativos se
Vale destacar que o objeto de estudo desta dissertação não abrange todo e qualquer procedimento ou processo administrativo que tramita perante o poder público, mas apenas ao processo administrativo disciplinar que tem por finalidade apurar os ilícitos administrativos e aplicar sanções disciplinares pelas Comissões de Processo Disciplinar.
Na realidade, não há unanimidade na doutrina quanto à tipologia dos processos administrativos. Inobstante isso, será adotada a corrente defendida por Lúcia do Valle Figueiredo (1995, p.379), de que o contraditório e a ampla defesa devem também ser observados nos processos sancionatórios, e que este princípio deve ser aplicado na sua maior extensão, quando se tratar de processo disciplinar, em virtude da sua natureza punitiva semelhante com a relação jurídica do direito processual penal, inclusive com a obrigatoriedade da defesa técnica.
No próximo capítulo será aprofundado o estudo da efetividade do contraditório e da ampla defesa nos processos administrativos em que há litígio e acusados, tipificado como processo disciplinar, no qual há conflito de interesses entre a Administração, que tem o poder- dever de aplicar sanção disciplinar, e o servidor, acusado da prática de ato ilícito administrativo.
administrativo são sempre idênticos”. Por esse motivo, para os autores, o processo administrativo pode ser classificado em duas categorias: “a) os processos administrativos em que há controvérsias, conflitos de interesses: (a.1) processos administrativos de gestão (exemplos: licitações, concursos públicos, concursos de acesso ou promoção); (a.2) processos administrativos de outorga (exemplos: licenciamento de atividades e exercício de direitos, licenciamento ambiental, registro de marcas e patentes, isenção condicionada de tributos); (a.3) processos administrativos de verificação ou determinação (exemplos): prestação de contas, lançamento tributário, consulta fiscal); (a.4) processo administrativo de revisão (exemplos: recursos administrativos, reclamações). E: (b) Processos administrativos em que há acusados, denominados “processos sancionadores” ou “punitivos”: (b.1) internos, que são os processos disciplinares sobre servidores, alunos de estabelecimentos públicos, etc; (b.2) externos, que visam a apurar infrações e desatendimento de normas e aplicar sanções sobre administrados que não integram a organização administrativa (exemplos: sanções decorrentes do poder de polícia, da Administração Fiscal, aplicação de penalidades a particulares que celebram contrato com a Administração, inclusive concessionários)”. E também classificam como relevante a distinção dos processos administrativos em “gerais” e “especiais”, já que a diferença apenas se encontra no procedimento especial para cada objeto, como é o caso do processo administrativo disciplinar que possui legislação específica (Lei 8.121/90) regulamentando o procedimento com suas peculiaridades que o seu objeto requer.
5 EFETIVIDADE DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NO PROCESSO