Conforme supra-referido, o sistema de gestão territorial encontra-se assente em instrumentos de planeamento estruturados nos três níveis distintos referidos: nacional, regional e municipal, de acordo com o nível dos interesses prosseguidos por cada um deles (quadro 4.1)
A1) Nível nacional
O nível nacional corresponde aos instrumentos de gestão do território que definem o quadro estratégico para o ordenamento do espaço nacional, estabelecendo as directrizes a considerar
4 | O SISTEMA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO EM PORTUGAL
no ordenamento regional e municipal e a compatibilização entre os diversos instrumentos de política sectorial com incidência territorial, podendo ainda integrar instrumentos de natureza especial (artigo 7.º n.º 2, alínea a), da LBPOTU), integrando o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), os planos sectoriais (PSECT) e os planos especiais de ordenamento do território (PEOT).
A2) Nível regional
Os instrumentos de âmbito regional são os planos regionais de ordenamento do território (PROT), que definem o quadro estratégico para o ordenamento do espaço regional em estreita articulação com as políticas nacionais de desenvolvimento económico e social, estabelecendo as directrizes orientadoras do ordenamento municipal (artigo 7. °, n.º 2, alínea b), da LBPOTU). A3) Nível municipal
No âmbito municipal definem-se, de acordo com as directrizes de âmbito nacional e regional e com as opções próprias de desenvolvimento estratégico, o regime de uso do solo e a sua programação (artigo 7.º, n.º 2, alínea c), da Lei de Bases). Neste âmbito integram-se os planos municipais de ordenamento do território (PMOT), e os planos intermunicipais de ordenamento do território (PIMOT).
No âmbito do sistema, do ponto de vista das atribuições o nível nacional foi cometido ao Estado, o regional às regiões administrativas, (sendo a regionalização um pressuposto desta lei) e o escalão municipal aos municípios, a despeito de o nosso sistema de ordenamento do território prever uma actuação coordenada e concertada entre os diversos níveis da Administração do território na elaboração de planos.
Quadro 4.1 - Os três níveis do sistema de gestão territorial Fonte: Oliveira, 2009.
Âmbito nacional
Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território
Planos Sectoriais
Planos Especiais de Ordenamento do Território Âmbito regional Planos Regionais de Ordenamento do Território
Âmbito municipal Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território Planos Municipais de Ordenamento do Território
4.5.2. Função e eficácia jurídica dos instrumentos de gestão territorial
Cada um dos referidos instrumentos de gestão territorial desempenha nos termos da Lei de Bases, uma função própria e distinta já que, enquanto uns se apresentam como instrumentos de desenvolvimento territorial definidores de uma estratégia e de grandes orientações e directrizes sobre a forma de ocupação do território (o PNPOT oPROT e os PIMOT), outros definem as regras concretas para aquela ocupação, através das tarefas básicas de classificação e qualificação dos solos (os PMOT). Precisamente por isso, os primeiros não integram normas directamente vinculativas dos
4 | O SISTEMA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO EM PORTUGAL
particulares enquanto os últimos detêm este tipo de eficácia, característica que partilham com os planos especiais de ordenamento do território (Oliveira, 2009).
Apesar de os planos municipais e os planos especiais serem, ambos, dotados de eficácia plurisubjectiva, o que significa que vinculam entidades públicas e os particulares, são os planos municipais de ordenamento do território que apresentam maior relevo no sistema de gestão territorial porquanto, ao contrário dos planos especiais, que têm carácter subsidiário, supletivo e sectorial, os PMOT são instrumentos de tratamento tendencialmente global e integrado da área territorial da respectiva intervenção.
Efectivamente, as previsões dos planos municipais de ordenamento do território têm carácter global, já que atendem a todos os interesses que confluem na sua área de incidência e estabelecem métodos de harmonização entre os interesses conflituantes.46 Para além do mais, embora os planos
especiais de ordenamento do território assumam uma superioridade hierárquica relativamente aos planos municipais, estes dois tipos de instrumentos de gestão territorial possuem um âmbito material de incidência diferenciado, sendo aos planos municipais (e não aos planos especiais) que a lei confere a tarefa essencial de classificação e de qualificação dos solos e, portanto, de identificação dos perímetros urbanos e de delimitação das várias categorias de solos em função do seu uso dominante.
A despeito da relevância dos planos municipais e dos planos especiais de ordenamento do território conferida pela eficácia directa e imediata das suas normas vinculativas das entidades públicas e dos particulares, os primeiros assumem maior relevo por comparação com os segundos, que se apresentam como instrumentos de carácter meramente sectorial (atentos os fins que visam prosseguir), supletivo e transitório (por se destinarem a vigorar enquanto se mantiver a indispensabilidade de tutela daqueles valores por instrumentos de âmbito nacional). Por oposição, os planos municipais de ordenamento do território apresentam-se como instrumentos de carácter global e de regulação normal de ocupação do espaço, isto é, de tratamento tendencialmente total e integrado da sua área de intervenção, assumindo, deste modo, um relevo particular de entre todos os restantes instrumentos de gestão territorial.
A consideração de que apenas os planos municipais e os especiais produzem efeitos directos de vinculação dos particulares e de que os primeiros são os instrumentos de planeamento global e integrado do território, levou à opção legislativa ínsita na Lei de Bases e no RJIGT de as opções constantes dos restantes instrumentos de gestão territorial terem de ser concretizadas ou integradas nestes, se se pretender que sejam directamente vinculativas dos particulares (Oliveira 2009).
4.5.3 Tipicidade dos instrumentos de gestão territorial
O legislador estabeleceu o princípio da tipicidade dos instrumentos de gestão territorial, fazendo referência aos instrumentos de gestão territorial que a Administração pode elaborar, instituindo assim o princípio da tipicidade dos planos. O artigo 34.° da LBPOTU determinou que todos os instrumentos de natureza legal ou regulamentar com incidência territorial existentes, à data da sua entrada em vigor, deveriam ser reconduzidos no âmbito do sistema de planeamento, ao tipo de instrumento de gestão territorial que se revelasse adequado à sua vocação (o procedimento a desencadear para o efeito veio a ser estabelecido no artigo 154° do RJIGT). Instituir um sistema fechado e dotado de
46 O especial relevo dos planos municipais advém-lhes, precisamente, da tendência actual de preterição de uma planificação sectorial do território.
4 | O SISTEMA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO EM PORTUGAL
tipicidade, em que só existem os instrumentos definidos pela lei foi uma intenção inequívoca da LBPOTU (Oliveira 2009).
4.5.4 Integração das decisões sectoriais
A Lei de Bases integrou, pela primeira vez e de forma expressa, os planos sectoriais no sistema de gestão territorial, o que permitiu conferir-lhes visibilidade e definir as regras de relacionamento dos mesmos com os restantes instrumentos de gestão territorial. A sua ausência do sistema tornava particularmente difícil determinar como esta relação se processava e qual a sua força jurídica relativamente aos restantes instrumentos de gestão territorial.
4.5.5 A execução material e jurídica dos planos
No que concerne à execução material dos planos, instituiu-se na LBPOTU que esta deve ser programada e coordenada, através de meios de política dos solos, instrumentos contratuais, e programas de acção territorial. Estes apresentam-se como mecanismos de contratualização para a execução programada dos planos, mas também para a contratualização da definição da política de ordenamento do território e urbanismo. No que concerne à execução jurídica dos planos, destacam-se as exigências de equidade e igualdade no planeamento urbanístico, as questões da perequação de benefícios e encargos, e as eventuais expropriações provocadas por tal execução jurídica.
4.5.6 Os mecanismos de avaliação
A LBPOTU integra a necessidade de desenvolvimento dos mecanismos de avaliação da política de ordenamento do território, através da elaboração de relatórios de estado do ordenamento do território nos três níveis de estruturação do sistema de gestão territorial.