Planeamento, segundo o Dicionário da Língua Portuguesa (2005), é definido como: “a acção ou efeito de planear ou de planificar; trabalho de preparação para qualquer empreendimento, no qual se estabelecem os objectivos, as etapas, os prazos e os meios para a sua concretização.”
Planear é prever necessidades, definir objectivos, estabelecer programas e implementar projectos, numa atitude de reajustamentos sucessivos, de acordo com determinadas previsões e vontades em diversos domínios.7
O seu objectivo é o de preparar soluções para o desenvolvimento do espaço humanizado, das comunidades locais e regionais, com propostas para a localização das componentes urbanas e das redes infra-estruturais, de forma coordenada, tanto em termos endógenos como exógenos, e de proceder à gestão do processo.8
De acordo com Lopes (2002), o planeamento tem que ser pensado compreendendo a estrutura das ocupações humanas: a sua diversidade, as suas inter-relações e interacções, e a complexidade das razões que justificam cada uma delas.
Para Reigado (2000), planeamento é “um processo de análise (do passado e do presente) de antecipação ao futuro, de programação, de acção/execução, de controlo, de correcção e de avaliação dos resultados”. Neste sentido, e ainda segundo este mesmo autor, algumas das características mais importantes do processo de planeamento são:
«É feito de tempo;
É participativo e iterativo;
Tem ordenação lógica, as etapas são relacionadas entre si e integradas mas, sempre com carácter flexível;
Processo estratégico de escolha;
A flexibilidade e a fixação têm de andar lado a lado;
Criação, tratamento e troca de informação;
Aprendizagem, amadurecimento e interrogações constantes;
É cognitivo pois encontra respostas nas dúvidas que surgem.»
Ainda na óptica do mesmo autor, “o planeamento na sua visão mais restrita e tradicional, é uma via para alcançar os objectivos do ordenamento do território e do desenvolvimento sustentável, mediante um conjunto de actividades que detalham aqueles objectivos no espaço e no tempo, geram, avaliam, e seleccionam as diferentes alternativas possíveis para os alcançar, definem os meios necessários e a programação da sua utilização e exercem o controlo e a gestão da execução das acções definidas. Na visão mais contemporânea, é entendido como um processo negocial que visa coordenar decisões, gerir conflitos e criar consensos entre os diversos agentes que intervêm e que estão interessados (stakeholders) na transformação da organização do território. “
O processo de planeamento é, por isso mesmo, uma actividade contínua, cíclica e deliberada, prescritiva e prepositiva, ligada às decisões e acções, que envolvem julgamentos de valor, face a normas ou “standards” de referência que permitem avaliar a sua eficácia” (Alves 2001).
7 Brito, António José dos Santos Lopes de - A protecção do Ambiente e os Planos Regionais de Ordenamento do Território, p.132 8 De acordo com Lopes, in Considerações sobre o ordenamento do território o processo é multi-espacial e multi-horizonte, multidisciplinar, altamente sistemático, permanente no tempo e cobrindo, progressivamente, numa focagem selectiva e de escalas adequadas, todo o território.
2| TERRITÓRIO, ORDENAMENTO E PLANEAMENTO TERRITORIAL
Sendo o planeamento operativo, o instrumento utilizado é o plano, que concretiza num dado momento, todas as opções e compromissos sobre o que se pretende para uma determinada área. No plano, elaboram-se quadros estratégicos e de diálogo, definidos pelos objectivos do ordenamento do território, para o lançamento de projectos e condicionamento dos seus programas. Nesta perspectiva, o conceito de planeamento, consiste na definição de uma estratégia de intervenção com vista a alcançarem-se objectivos de ordenamento, concretizáveis através de projectos e acções (Pardal e Costa Lobo 2000).
O planeamento deve proceder à implementação dos planos de acordo com princípios de justiça e razoabilidade, equilibrando direitos e deveres, seguindo um processo democrático participado sem interrupção e actuando a tempo, se possível antecipando-se às evoluções através da adopção de estratégias ad hoc e apoiando-se em instituições competentes, legislação própria e urbanistas, trabalhando em equipas multidisciplinares e recorrendo a consultas sectoriais quando necessário (Condesso 2005).
2.5.1 O quadro substantivo do planeamento territorial
O exercício da tarefa fundamental de planeamento territorial e urbanístico, que a Constituição comete conjuntamente ao Estado, às Regiões Autónomas e aos Municípios, é levado a cabo através de instrumentos de gestão territorial que representam assim o quadro normativo substantivo do planeamento territorial. Com efeito, enquanto actos simultaneamente de criação e de aplicação do direito, os planos urbanísticos constituem um instrumento de programação e de coordenação de decisões administrativas individuais com incidência na ocupação e no aproveitamento dos solos para fins urbanísticos.
Considerando o plano como a matriz de critérios de apoio à tomada de decisão relativamente ao uso do solo, onde as questões económicas, sociais e ambientais se articulam sobre as dimensões espaciais de gestão do território, a sua contribuição para o desenvolvimento sustentável depende da definição de uma estrutura conceptual que permita atender às interacções entre uso do solo e alterações ambientais e que viabilize a definição de uma teoria de valor que identifique o „capital natural crítico‟ (Healey & Shaw, 1993) e limiares de sustentabilidade (Blowers 1993; Jacobs 1991).
Assim, o planeamento territorial e urbanístico é sempre um processo integrado de elaboração de planos e da sua gestão. De acordo com Costa Lobo, o planeamento não é mais do que processo que suporta a prática de gestão.
2.5.2 Objectivos do Planeamento territorial
Tendo como objectivo genérico o desenvolvimento sustentado do tecido urbano, o planeamento territorial encontra-se associado a três grandes objectivos:
Melhorar a qualidade de vida da população, com especial atenção para as camadas mais desfavorecidas;
Assegurar a qualidade de vida tanto para as populações vindouras como para as populações que residem fora desse aglomerado urbano, o que passa por reduzir os impactes negativos das cidades sobre as áreas geográficas próximas e sobre o globo em geral; e
2| TERRITÓRIO, ORDENAMENTO E PLANEAMENTO TERRITORIAL
Preservar os recursos naturais e apoiar todas as formas de vida.9
2.5.3 Ordenamento e Planeamento territorial
Apesar de não haver uma relação sequencial entre o ordenamento e o planeamento, em termos metodológicos, o ordenamento situa-se a montante, ou seja, enquanto o ordenamento faz o reconhecimento da realidade, o planeamento intervém nela sendo por isso mais operativo (Pardal e Costa Lobo 2000).
O ordenamento do território pressupõe uma atitude racionalista com vista à exploração dos recursos naturais e à distribuição das classes de uso do solo.
Os estudos de ordenamento territorial estabelecem as bases para as estratégias de desenvolvimento territorial atendendo a economias e dinâmicas de espaço, critérios de povoamento e de localização preferencial das actividades a nível regional e municipal.
Numa perspectiva metodológica, o ordenamento situa-se a montante, e apresenta-se com maior agregação que o planeamento, sendo este último mais operativo, ao planear o enquadramento de acções de projecto mais concretas, prevendo medidas para a dinamização do desenvolvimento.
As políticas de ordenamento fixam-se substancialmente na salvaguarda dos recursos naturais e na procura de soluções eficientes e sustentadas que previnam e minimizem conflitos territoriais. Na perspectiva de Costa Lobo (2000), que preconiza um conceito de ordenamento de território muito fixado numa lógica urbanística, o ordenamento do território visa a resolução de incompatibilidades ente actividades, de molde a não por em causa o uso dominante que se pretende assegurar na unidade territorial em questão. Ambos, o ordenamento e o planeamento territorial visam a organização e a gestão do espaço territorial, operando no entanto a escalas diferentes.
De outro prisma, o ordenamento do território destrinça-se das funções atribuídas ao planeamento, porquanto se prende com uma visão, um objectivo e um conjunto de acções, devidamente articuladas no espaço e no tempo, que resultam na «tradução espacial das políticas económica, social, cultural e tecnológica da sociedade», definição de Ordenamento de Território da Carta Europeia de Ordenamento do Território (DGOT, 1988). Tal visão do ordenamento do território motiva o desencadear de uma série de acções concretas que se materializam no planeamento.
A existência de múltiplos poderes de decisão, tanto externos como internos ao processo de ordenamento do território, tem de ser sopesada e o planeamento, por ser contínuo e sistemático, vai produzir uma compensação às alterações introduzidas.
Desta forma, ordenamento do território e planeamento, são um para o outro, o equilíbrio na tradução espacial dos diversos domínios que compõem a sociedade.
Partidário (1999), representou a relação entre os dois conceitos analisados (figura 2.1).
9Farinha, João - «Ambiente Urbano e recuperação urbana», in Gestão Autárquica, Um desafio, uma aposta (Ciclo de Conferências 1994), Lisboa: CCDRLVT.1995.p.123.
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Planeamento Tempo
Figura 2.1 - A relação entre o ordenamento do território e o planeamento Fonte: Partidário, 1999
2.6 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO PLANEAMENTO