O Decreto-lei nº 316/2007, de 19 de Setembro, surge num contexto em que a prática administrativa revelava uma desadequação total entre os ritmos e fluxos económicos, sociais e ambientais de desenvolvimento territorial e as dinâmicas dos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal, causadoras de inoperatividade do sistema de planeamento. Era imperativa a explicitação de determinados conceitos, a correcção de disfunções de articulação e suprimento de lacunas geradas por novas necessidades de intervenção territorial.
Constitui suprema pretensão deste diploma corporizar as finalidades do Programa Simplex, visando o reforço da eficiência dos processos de ordenamento do território como a ferramenta indispensável para conferir operatividade e eficácia ao sistema de gestão territorial, e procedendo-se à articulação destas matérias com o Código dos Contratos Públicos (CCP) e com o regime de Avaliação Ambiental Estratégica contemporaneamente aprovados.72
A aprovação destas alterações ao RJIGT ocorreu num momento de modificação generalizada de grande parte dos diplomas em matéria de ordenamento do território e do urbanismo, sendo que alguns deles, assim modificados, constituiram a base da alteração que veio a ser levada a cabo pelo Decreto-Lei n.° 316/2007, nomeadamente, as alterações efectuadas à Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo pela Lei n.° 54/2007, de 31 de Agosto, que veio reduzir o âmbito de ocorrência da ratificação governamental dos planos municipais de ordenamento do território, dando base às alterações que neste domínio foram efectuadas ao RJIGT.
Contemporaneamente com as alterações introduzidas ao RJIGT, foram publicados vários diplomas relevantes, como a Lei n.° 60/2007, de 4 de Setembro, que veio introduzir alterações ao Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (rjue); o Decreto-Lei n.° 232/2007, de 15 de Junho, que veio estabelecer o Regime da Avaliação dos Efeitos de determinados Planos e Programas no Ambiente (transpondo para a ordem jurídica interna as Directivas n.os 2001/42CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, e 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio - diploma que veio depois a ser adaptado, como veremos, pelo Decreto-Lei n.° 316/2007 quando em causa estejam instrumentos de gestão territorial); o Decreto-Lei n.° 285/2007, de 17 de Agosto, que estabeleceu o regime jurídico dos projectos de potencial interesse nacional classificado como PIN +. 6.2.1 Objectivos do diploma
Os objectivos finais que se pretenderam alcançar com estas alterações legislativas foram os da eficiência dos processos de planeamento, da qualificação das práticas técnicas administrativas e da qualificação dos próprios instrumentos de gestão territorial, sendo considerado este como o momento oportuno para os promover, atento o contemporâneo início de vigência do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, que serve de enquadramento a todos os instrumentos de gestão territorial e às várias políticas com repercussão no território, e também pelo facto de se encontrarem em processo avançado de elaboração, ou de revisão, os vários planos regionais de ordenamento do território que definem a estratégia de referência para os planos municipais.
72 O Código dos Contratos Públicos foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro, e o regime da Avaliação ambiental estratégica (AAE) foi aprovado pelo Decreto-lei nº 232/2007, de 15 de Junho.
6| DA CRISE DO PLANEAMENTO AO CAMINHO PARA A MUDANÇA – A RECENTE EVOLUÇÃO LEGISLATIVA
Uma nova etapa de planeamento com os principais instrumentos de enquadramento de nível nacional e regional em vigor exige, pois, uma nova adequação do sistema de gestão territorial, a que a alteração promovida pelo Decreto-Lei n.° 316/2007 visa dar resposta (Oliveira 2009).
As alterações constantes do Decreto-Lei nº 316/2007, de 19 de Setembro, prosseguem a eficiência do sistema de gestão territorial, e assentam em quatro vectores essenciais: simplificação de procedimentos, associada à descentralização e responsabilização municipal e à desconcentração de competências no âmbito da administração do território, reforço dos mecanismos de concertação de interesses públicos entre si e clarificação e diferenciação de conceitos e instrumentos de intervenção.
Simplificação e agilização de procedimentos, patente na redução de prazos e na simplificação dos trâmites dos procedimentos de planeamento, sobretudo em matéria de acompanhamento, concertação e controlos finais da legalidade dos planos municipais de ordenamento do território pelas comissões de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR).73
Descentralização de competências para os municípios, com uma maior responsabilização e autonomia destes, traduzida na ausência de carácter vinculativo dos controlos de legalidade efectuados pelas CCDR e na desnecessidade de ratificação dos planos directores municipais.
Desconcentração de competências no âmbito da Administração central, especialmente reforçando o papel das CCDR neste domínio. São estes órgãos desconcentrados do Estado que procedem à verificação final da legalidade dos planos municipais, devendo pronunciar-se, na fase de acompanhamento, sobre o cumprimento, por estes, de normas legais e sobre a conformidade ou compatibilidade deles com outros instrumentos de gestão territorial, sendo ainda as CCDR que suscitam ao Governo a apreciação de pedidos de ratificação de planos directores municipais nas situações a que a ela haja lugar.
Reforço dos mecanismos de concertação dos interesses públicos e destes com os interesses privados subjacentes aos processos de planeamento. O cumprimento deste vector, em especial na vertente da concertação com interesses privados, tem particular tradução na previsão legal da possibilidade de se celebrarem contratos sobre o exercício dos poderes de planeamento (contratos para planeamento).
Clarificação e diferenciação de conceitos da dinâmica dos planos, em especial no que concerne à melhor diferenciação entre revisão e alteração e à definição dos distintos procedimentos.
Clarificação da finalidade, conteúdo e tipologia dos instrumentos de gestão territorial, nomeadamente no que concerne aos planos municipais de ordenamento do território.
No âmbito da presente análise às principais inovações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 316/2007, de 19 de Setembro, adoptou-se a sistematização postulada por Oliveira (2009), que estrutura as alterações introduzidas por este diploma em dois âmbitos distintos: as de cariz procedimental, que se referem aos procedimentos de elaboração e de dinâmica dos vários instrumentos de gestão territorial, por um lado, e as de índole material, referentes aos regimes jurídicos de ordem substancial aplicáveis àqueles, por outro. Em seguida procedemos à enunciação concreta das alterações realizadas em cada um destes âmbitos.
73 Atendendo a que o Decreto-Lei n.° 316/2007 constitui o cumprimento da medida 07 do Programa SIMPLEX (Programa de Simplificação e Legislativa) este constitui um dos vectores principais desta alteração legislativa.
6| DA CRISE DO PLANEAMENTO AO CAMINHO PARA A MUDANÇA – A RECENTE EVOLUÇÃO LEGISLATIVA