6.4.1 Eliminação do poder da assembleia municipal introduzir alterações aos projectos de planos No âmbito da elaboração dos planos municipais de ordenamento do território eliminou-se a previsão expressa da assembleia municipal poder introduzir alterações aos projectos de planos municipais que lhe são apresentados pela câmara municipal para aprovação.
Assim, em face da proposta apresentada pela câmara, a assembleia municipal ou aprova o plano na sua globalidade ou recusa a sua aprovação, remetendo o projecto de novo para a câmara municipal, para que este proceda às alterações devidas.
Oliveira (2009) considera a este aspecto, que terá sido a exclusão do poder de a assembleia municipal introduzir alterações ao projecto que lhe é apresentado para aprovação pela câmara, que terá levado a Portaria n.º 1474/2007, de 16 de Novembro, a integrar um representante da assembleia municipal na comissão de acompanhamento dos planos directores municipais, visando-se, com esta solução, garantir a concertação de posições entre a câmara e a assembleia municipais que evite que, quando o plano vai para aprovação, ocorra uma rejeição do mesmo.
6.4.2 Verificação final da legalidade
No que tange à verificação final da legalidade dos instrumentos e gestão territorial, no que concerne aos planos especiais, elimina-se o parecer final autónomo da CCDR, passando este órgão a pronunciar-se no âmbito do parecer final da comissão de acompanhamento sobre as questões referidas no n.° 5 do artigo 47.°.
No que diz respeito à verificação final de legalidade dos planos municipais, o parecer final da CCDR que tem lugar após a discussão pública e antes da aprovação, apenas ocorre, agora, no âmbito do procedimento de elaboração de planos directores municipais e de planos intermunicipais, e não já no nos procedimentos atinentes aos planos de urbanização e de pormenor, sendo nestes casos a pronúncia da CCDR antecipada para a fase de acompanhamento à elaboração do plano.
Este parecer, quando a ele haja lugar, incide sobre questões de legalidade, nomeadamente sobre a conformidade com disposições legais e regulamentares vigentes, e compatibilidade e conformidade com instrumentos de gestão territorial eficazes, mas não é vinculativo, e logo não tem funções preclusivas da responsabilidade do município quanto à validade do plano.
Desta forma, a responsabilidade decisiva pela opção constante dos planos municipais é sempre imputável ao município que, caso discorde da posição da CCDR quanto à existência de eventuais ilegalidades do plano, pode dar andamento ao procedimento da sua elaboração. Note-se que apenas nestas situações de discordância entre a CCDR e as câmaras municipais quanto à existência de
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eventuais ilegalidades, deve a câmara municipal, e desde que devidamente salvaguardada na sua posição, avançar com o procedimento com vista à aprovação e publicação do plano (Oliveira 2009). 6.4.3 Eliminação da ratificação como regra
Após as alterações ao RJIGT, e na sequência das anteriormente efectuadas à LBPOTU pela Lei nº 54/2007, de 31 de Agosto, a ratificação governamental, apresenta-se como de carácter excepcional. Numa óptica da responsabilização municipal associada à simplificação, decidiu-se sujeitar a ratificação pelo Governo apenas os planos directores municipais, tornando-se a intervenção governamental um mecanismo excepcional, justificado pela necessidade de flexibilização do sistema de gestão territorial.
Efectivamente, os planos directores municipais (PDM) passam a encontrar-se sujeitos a ratificação unicamente quando, no procedimento de elaboração, seja suscitada a questão da sua incompatibilidade com planos sectoriais ou regionais do ordenamento do território, e sempre que a câmara municipal assim o solicite, para que, em materialização do princípio da hierarquia mitigada, o Governo possa ponderar sobre a derrogação daqueles instrumentos de gestão territorial, que condicionam a validade dos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal.
De acordo com o determinado pelo artigo 80.° n.º 2, a ratificação dos planos directores municipais ocorre mediante solicitação da câmara municipal, quando no âmbito do procedimento da sua elaboração e aprovação for suscitada pelos serviços e entidades com competências consultivas no âmbito da elaboração e acompanhamento, a incompatibilidade com planos regionais ou sectoriais.
Determina-se que os planos municipais não estão sujeitos a ratificação governamental, e apenas a ela se encontram subordinados os planos directores municipais quando pretendam alterar as opções constantes de um plano regional de ordenamento do território ou de um plano sectorial.
Exceptuando tais situações, entende-se que o município se encontra dentro do âmbito da sua esfera de decisão própria, devendo assim ser isento de um novo controlo de legalidade das suas disposições.75
Pelo exposto, verifica-se uma degradação da função da ratificação, que de mecanismo de tutela de legalidade passa a funcionar como um mecanismo de aproveitamento do procedimento de elaboração do plano municipal para simultaneamente se proceder à alteração de planos de hierarquia superior (PROT ou PSECT). Assume-se, assim, a ratificação, como um mecanismo de inter- venção excepcional, com funções específicas no âmbito da flexibilização do princípio da hierarquia dos planos.
6.4.4 Depósito dos IGT na DGOTDU
Foi também eliminado o registo dos IGT, no âmbito do qual eram exercidas funções de controlo de legalidade dos planos municipais de ordenamento do território (PMOT), os quais, à semelhança
75 E por isso também se compreende que os planos de urbanização ou de pormenor possam alterar o plano director municipal, ainda que tal alteração consista numa reclassificação dos solos, sem que a mesma se encontre sujeita a ratificação governamental, uma vez que se traduz na alteração de uma opção que, também ela, não esteve (nem está) sujeita a este trâmite procedimental. (Oliveira, 2009)
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dos demais instrumentos de gestão territorial, passam a ser enviados para depósito para a DGOTDU, pretendendo-se fomentar a consulta dos mesmos por todos os interessados.
O depósito na DGOTDU traduz-se num repositório centralizado, com funções de cadastro e de publicitação de todos os instrumentos de gestão territorial com vista a potenciar a consulta dos mesmos por todos os interessados. No que concerne aos planos municipais de ordenamento do território, esta solução reforça a responsabilização dos municípios no âmbito dos seus procedimentos de planeamento, já que não ocorre agora qualquer controlo final de legalidade destes instrumentos de planeamento territorial.
6.4.5 Alterações na dinâmica dos planos
O Decreto-Lei n.° 316/2007, de 19 de Setembro introduz alterações que visam uma melhor delimitação das respectivas figuras em matéria de dinâmica dos instrumentos de gestão territorial.
Assim, procede-se à delimitação conceptual entre as figuras de revisão e alteração de plano, e clarifica-se o conceito de revisão, assumindo-se que a mesma implica a reconsideração e reapreciação global, com carácter estrutural ou essencial, das opções estratégicas do plano, dos princípios e objectivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorização dos recursos e valores territoriais, enquanto que a alteração corresponde a uma modificação dos instrumentos de gestão territorial com carácter mais pontual e limitado.76
O procedimento de alteração é agora desdobrado nos procedimentos de alteração por adaptação (decorrente da entrada em vigor de instrumentos normativos de hierarquia superior, seja normas legais, regulamentares ou outros instrumentos de gestão territorial), alteração por rectificação (correspondente a correcções de erros), e alterações simplificadas (expressamente previstas apenas para planos municipais de ordenamento do território e que podem ser desencadeadas sempre que ocorra, em determinadas circunstâncias, uma lacuna de regulamentação provocada pela cessação de restrições ou servidões de utilidade pública ou desafectação de bens imóveis do domínio público ou dos fins de utilidade pública a que se encontram adstritos).
Ainda no âmbito da dinâmica dos planos, e na óptica do cumprimento do vector da simplificação procedimental, a alteração aos planos directores municipais já não se encontra sujeita ao mesmo procedimento da sua elaboração inicial, obedecendo às regras de acompanhamento previstas para os planos de urbanização e de pormenor.
6.4.6 As medidas preventivas
Com o Decreto-Lei nº 316/2007, de 19 de Setembro, as medidas preventivas apenas se encontram sujeitas a ratificação do Governo quando se refiram a um plano director municipal a ser sujeito a ratificação pela incompatibilidade com opções constantes de um plano regional de ordenamento do território ou plano sectorial. A subordinação à ratificação ocorre quando as medidas preventivas consistam na limitação ou sujeição a parecer vinculativo das acções previstas no n.° 4 do artigo 107.°.
76 Na versão anterior do RJIGT não eram enunciados os procedimentos de revisão e de alteração, limitando-se a lei a identificar os seus pressupostos (que podiam ser os mesmos e se traduziam na evolução das circunstâncias económicas sociais e ambientais subjacentes à elaboração do plano). Com a presente alteração, o legislador identifica as principais características de cada um destes procedimentos.
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Outra novidade é a que se prende com a suspensão da eficácia das normas de planeamento que é determinada pela adopção das medidas preventivas. Com efeito, da versão anterior do RJIGT decorria que as medidas preventivas apenas suspendiam o plano a que se referiam e não quaisquer outros, solução que se apresentava muitas vezes como ilógica. Por isso, e na perspectiva de Oliveira (2009), a adopção de medidas preventivas para uma determinada área, por motivo de revisão ou de alteração de um plano, devia poder implicar, para além da suspensão da eficácia deste, a suspensão dos demais planos municipais de ordenamento do território em vigor na mesma área, se tal se justificasse, de molde a evitar que a adopção de medidas preventivas exigisse dos municípios deliberações autónomas de suspensão de outros planos quando, na maior parte das vezes, não estavam presentes os seus exigentes pressupostos.77
O diploma em epígrafe adoptou esta solução prevendo que a adopção de medidas preventivas determina, em caso de revisão ou alteração, não apenas a suspensão do plano a que se refere mas também a de outros planos municipais em vigor na mesma área, exigindo no entanto, uma deliberação expressa da assembleia municipal, sobre proposta da câmara, nesse sentido, devidamente fundamentada.
6.5 ALTERAÇÕES MATERIAIS INTRODUZIDAS PELO DECRETO-LEI Nº 316/2007