Dos artigos 23.° a 25.°, do RJIGT resulta que a relação entre todos os instrumentos de gestão territorial com o PNPOT é uma relação de hierarquia pura (compatibilidade), que não admite qualquer excepção.
4.11.2 Relações entre planos sectoriais, PEOT e PROT
No que concerne às relações entre planos sectoriais, PEOT e PROT, ou seja entre planos da responsabilidade da Administração (directa ou indirecta) do Estado, o RJIGT estabelece aparentemente um vínculo de superioridade hierárquica dos planos sectoriais e dos PROT em relação aos PEOT ao determinar no n.º 1 do artigo 25.° que "... os planos sectoriais e os planos regionais de ordenamento do território devem indicar quais as formas de adaptação dos planos especiais (...) de ordenamento do território preexistentes determinadas com a sua aprovação
O artigo 25°, n.º 2, do RJIGT, admite, no entanto, de forma expressa, que um PEOT altere ou contrarie disposições de um plano sectorial ou regional preexistente, devendo, neste caso, indicar expressamente as normas daqueles que são alteradas ou revogadas. Daqui concluímos que um plano especial posterior não está impedido de contrariar as opções estabelecidas em planos sectoriais e planos regionais de ordenamento do território preexistentes em vigor na mesma zona, mas tem, quando tal aconteça, de indicar expressamente que está a alterar ou revogar as normas dos planos anteriores, identificando essas normas.
No que diz respeito às relações entre planos sectoriais e PROT determina o artigo 23. °, n.º 4,2.ª parte que os planos sectoriais posteriores devem compatibilizar-se com os PROT já em vigor, determinando, por sua vez, o artigo 23.°, n.º 5,2ª parte que os PROT devem integrar as opções definidas pelos planos sectoriais preexistentes.
Considerando que os planos sectoriais, os PROT, e os PEOT são planos da responsabilidade da Administração Central (sendo elaborados no âmbito da direcção ou superintendência do Governo), o legislador confiou na possibilidade de os vários sectores da Administração estadual se articularem entre si, tendo dado preferência ao princípio da articulação em detrimento do princípio da hierarquia.60
Já no que concerne às relações entre vários planos sectoriais que se sobreponham ou entre vários planos especiais que incidam sobre a mesma área territorial, não obstante se aplique também o princípio da articulação, o legislador veio determinar que o plano posterior desconforme com o plano em vigor só será válido se indicar expressamente quais as normas do plano anterior que revoga.
60 Tal decorre do disposto no n.° 1 do artigo 23.° de acordo com o qual ". . .os planos sectoriais, os planos especiais de ordena- mento do território e os planos regionais de ordenamento do território traduzem um compromisso recíproco de compatibilização das respectivas opções ".
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4.11.3 Relação dos planos de âmbito municipal com os outros instrumentos de gestão territorial 4.11.3.1 Os planos municipais de ordenamento do território
O legislador estabeleceu uma relação de inferioridade hierárquica dos planos municipais em relação aos restantes instrumentos de gestão territorial.
Trata-se, no entanto, exceptuando a relação com o PNPOT e com os PEOT (onde vigora uma hierarquia pura), de uma hierarquia mitigada, na medida em que o artigo 80.°, do RJIGT admite que o plano director municipal possa contrariar as disposições de PROT e de planos sectoriais, situação em que os mesmos serão sujeitos a ratificação governamental e determinando a automática revogação ou alteração das disposições constantes dos instrumentos de gestão territorial afectados por forma a que traduzam a actualização da disciplina vigente.61
Nas relações entre si dos PMOT, continua a manter-se uma relação de hierarquia mitigada que vigorava já no Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março.
No entanto, atentas as soluções consagradas pelo Decreto-Lei nº 316/2007, de 19 de Setembro, que reviu o RJIGT de forma inovadora, a exacta compreensão das relações entre planos municipais com os restantes instrumentos de gestão territorial passa pela re-compreensão do instituto da ratificação, atendendo o seu novo regime.
Com efeito, a ratificação governamental, apresenta-se após as alterações ao RJIGT perpetradas pelo Decreto-lei nº 316/2007, de19 de Setembro, como de carácter excepcional. Como o PNPOT se encontra já em vigor e grande parte dos planos regionais estão em fase final de elaboração, consagrou-se a solução de os planos municipais apenas estarem sujeitos a ratificação governamental, quando pretendam alterar as opções constantes de um plano regional de ordenamento do território ou de um plano sectorial, tendo a resolução do conselho de ministros que ratifica o plano por função, nestes casos, aprovar também as alterações àqueles instrumentos de gestão territorial.
Fora destas hipóteses entende-se que o município se encontra dentro do âmbito da sua esfera decisória própria devendo, por isso ficar isento de novo controlo de legalidade das suas disposições.62
De acordo com estas alterações, verifica-se, no que à ratificação diz respeito, uma degradação da sua função: de tutela de legalidade, a mesma passa a funcionar como um mecanismo de aproveitamento do procedimento de elaboração do plano municipal para simultaneamente se proceder à alteração de planos de hierarquia superior (planos regionais de ordenamento do território e planos sectoriais) (Oliveira 2009).
A ratificação transforma-se num mecanismo de intervenção excepcional, com funções específicas no âmbito da flexibilização do princípio da hierarquia dos planos, funcionando a resolução do conselho de ministros que ratifica o plano director municipal desconforme ao plano superior, como
61 Artigo 80°, n.° 5, do RJIGT.
62 Desta forma, também é possível que os planos de urbanização ou de pormenor possam alterar o plano director municipal, ainda que tal alteração consista numa reclassificação dos solos,sem que a mesma se encontre sujeita a ratificação governamental, uma vez que se traduz na alteração de uma opção que, também ela, não esteve sujeita a este trâmite procedimental.
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um acto contextual no âmbito do qual se procede também à aprovação da alteração ao plano de hie- rarquia superior.63
Nas situações em que, não obstante a desconformidade, a intenção do município é conseguir alcançar, pela via do seu plano, uma alteração ou derrogação de normas daqueles instrumentos de gestão territorial, deve então solicitar a ratificação do plano, sendo no entanto a sua apreciação pelo Governo suscitada através da competente comissão de coordenação e desenvolvimento regional, para o que deve emitir parecer devidamente fundamentado.
4.11.3.2 Os planos intermunicipais
Os planos intermunicipais desenvolvem o quadro estratégico definido pelo PNPOT e pelos PROT, devendo acautelar a programação e a concretização das políticas de desenvolvimento económico, social e de ambiente com incidência espacial, promovidas pela Administração central através de planos sectoriais.
Os PEOT prevalecem sobre os planos intermunicipais (artigo 24.°, n.° 4, do RJIGT) que, por sua vez, fornecem directivas para a definição da política municipal de gestão territorial a ser definida pelos PMOT (artigo 24.°, n.° 2, do RJIGT).
A este propósito destaca-se o facto de não se prever agora, ao contrário do que sucedia antes à luz da flexibilização do princípio da hierarquia, que os planos intermunicipais possam, mediante sujeição a ratificação, conter opções incompatíveis ou desconformes respectivamente com planos regionais de ordenamento do território ou planos sectoriais.
Por sua vez, também já não resulta directamente da lei se podem, e em que condições, os planos intermunicipais ser alterados pela via de planos directores municipais, situação que anteriormente era admitida mediante ratificação destes (alínea c) do n.° 3 do artigo 80.°). Esta solução compreendia-se por os planos intermunicipais se encontrarem sempre sujeitos a ratificação, motivo pelo qual a sua alteração por intermédio de outro plano municipal teria de passar sempre pelo cumprimento deste trâmite procedimental. Ora, atendendo a que os planos intermunicipais não estão sujeitos a ratificação, estando em causa apenas interesses municipais e valendo no nosso ordenamento jurídico um princípio de hierarquia flexível, consideramos que tal é possível, desde que com o consentimento dos restantes municípios e a correspondente alteração de regulamentos e plantas para que traduzam a actualização da disciplina vigente.