O processo de planeamento assenta numa metodologia pré-definida (figura 3.11), composta por várias etapas ou fases com objectivos distintos. A relevância conferida a cada fase ou actividade de planeamento, quer em termos temporais, quer relativamente aos recursos afectados e da relevância dos seus resultados para a decisão varia consoante a abordagem conceptual de planeamento preconizada.
Figura 3.11 - Processos de planeamento estratégico Fonte: Adaptado de DGOTDU, 1996
Na abordagem racionalista é conferido maior ênfase ao diagnóstico exaustivo da situação actual e ao desenho e imagem do plano. Numa abordagem de cariz estratégico é dada maior relevância ao procedimento em si, aos momentos de participação pública, e aos actores sociais, bem como à definição de núcleos de estratégias orientadoras do futuro do território, em detrimento de uma única solução estática.
A despeito da abordagem adoptada, existem sempre actividades fundamentais em planeamento, cujo desenvolvimento e organização sequencial e metodológica determinam o processo de planeamento. A diferença entre os processos de planeamento revela-se na ordem sequencial dessas actividades ao longo do tempo, na retroacção e reciprocidade entre as mesmas e na existência de outras actividades intermédias que particularizam dada abordagem de planeamento.
3 | PLANEAMENTO TERRITORIAL: A BUSCA DE UM CONCEITO – PLANEAMENTO TRADICIONAL VS PLANEAMENTO ESTRATÉGICO
Assim esquematicamente, podemos representar as fases do planeamento (figura 3.12): Formulação de objectivos
Inventário da situação existente
Análise e diagnóstico
Geração e avaliação de alternativas
Decisão
Monitorização
Revisão
Figura 3.12 - Fases do Processo de Planeamento Fonte: Partidário, 1999.
Importa também efectuar uma breve abordagem ao conteúdo, peso e significância das fases do processo de planeamento, consoante a abordagem conceptual preconizada:
1. Formulação de objectivos
O primeiro e essencial passo de qualquer processo de planeamento corresponde à identificação e enunciação de objectivos de política e de planeamento, porquanto tal se mostra determinante do sucesso do planeamento a desenvolver.
Os objectivos constituem as linhas orientadoras das opções políticas e das acções de planeamento, pois identificam as metas a atingir. Podemos distinguir entre objectivos gerais, específicos, prioritários e secundários.
A formulação de objectivos assume um cariz eminentemente político, cabendo a sua identificação aos entes públicos e políticos responsáveis pelo planeamento. Neste âmbito, há sempre referenciação a instrumentos de gestão territorial de cariz mais genérico, conformadores e orientadores, quer de política de ordenamento, quer de políticas sectoriais, como o PNPOT, PROT, Planos sectoriais, etc.
A formulação de objectivos não é uma actividade estática e rígida, embora possam existir diferenças consoante as abordagens metodológicas adoptadas. De uma forma geral, os objectivos
3 | PLANEAMENTO TERRITORIAL: A BUSCA DE UM CONCEITO – PLANEAMENTO TRADICIONAL VS PLANEAMENTO ESTRATÉGICO
enunciados no início de um processo de planeamento podem e devem ser revistos, e aferida e verificada a sua relevância sempre que existam alterações de conjuntura política ou económica indutora de novas exigências de resposta por parte do território e do sistema de planeamento.
2. Inventário da situação existente, identificação dos problemas, potencialidades e conflitos
Nesta fase procede-se a operações de recolha de dados sobre a situação existente. O processo de planeamento deve ser acompanhado de um programa de controlo, ou de monitorização, da situação do território que indique em cada momento quais são as principais características, problemas, potencialidades e conflitos do mesmo. O conhecimento actual do território deve estar associado a um programa de monitorização contínuo que garanta a recolha sistemática de dados sobre o território, não devendo ser feito apenas de forma pontual e antes de fazer sugestões sobre o modo como deve prosseguir o planeamento, o que acontece habitualmente no nosso sistema de planeamento. Na prática, esta situação ocorre no nosso sistema de planeamento porquanto não existe uma contínua avaliação de dados e resultados.
O procedimento relativamente a esta fase também varia consoante a metodologia de planeamento adoptada. Na abordagem racionalista procede-se a inventários exaustivos de elementos caracterizadores do território, das actividades e dos usos do solo, e das demais variáveis de planeamento. Já na abordagem estratégica procede-se primeiro à identificação e sistematização dos problemas existentes, das potencialidades e dos conflitos e só então se procede ao inventário dos respectivos elementos caracterizadores que irão permitir o diagnóstico desses problemas, potencialidades e conflitos.
3. Análise e diagnóstico
Nesta fase recorre-se ao tratamento e interpretação de dados recolhidos no inventário e utilizam-se técnicas específicas.
Neste domínio há que garantir uma abordagem multidisciplinar, marcada pelas inter-relações estabelecidas entre as diversas áreas intervenientes no planeamento, e pela integração das conclusões dos membros das equipas. Mostra-se essencial garantir que as diversas áreas presentes, são concertadas por profissionais tecnicamente preparados, mas também que estes interajam na interpretação dos problemas, dos conflitos e das potencialidades e venham a produzir propostas de acção em planeamento de forma integrada.
No decurso desta fase, um aspecto igualmente fundamental é a garantia de participação dos diversos actores sociais. A sociedade civil, representada pelos cidadãos e pelas associações representativas, e outras organizações e instituições assumem um papel basilar na interpretação das disfunções territoriais e ambientais.
No ordenamento territorial, a situação existente é sempre o resultado de um processo histórico, pelo que se mostra bastante relevante atender à história do território, evolução demográfica, políticas adoptadas, etc.
O passado histórico é revelador de tendências que, cruzadas com as políticas actuais, perspectivas conjunturais e objectivos de desenvolvimento ajudam a fazer o prognóstico do desenvolvimento futuro.
3 | PLANEAMENTO TERRITORIAL: A BUSCA DE UM CONCEITO – PLANEAMENTO TRADICIONAL VS PLANEAMENTO ESTRATÉGICO
4. Geração e avaliação de alternativas
O planeamento é um sistema complexo e deve ser um processo participado pelos diversos actores sociais intervenientes. As abordagens sobre o território e o seu futuro são múltiplas e diversas, pelo que se mostra difícil a propositura de soluções que satisfaçam de igual forma todos os interesses presentes.
Mostra-se por isso essencial a existência de um processo participado que através de técnicas adequadas procure a articulação e compatibilização de soluções de compromisso que correspondam aos objectivos inicialmente enunciados, harmonizando os interesses conflituantes em presença.
O estabelecimento de opções de planeamento decorre da análise e diagnóstico dos problemas, potencialidades e conflitos, identificando-se as formas possíveis e relevantes de solucionar tais problemas, optimizando as potencialidades e resolvendo os conflitos.
Também nesta fase as abordagens de planeamento adoptam posturas diferentes em relação à geração e avaliação de alternativas.
Nas abordagens racionalistas, as alternativas de planeamento na maioria dos casos não são objectivamente enunciadas, enquanto que na abordagem estratégica as alternativas constituem o cerne de toda a decisão em planeamento.
Essas alternativas são avaliadas segundo critérios relevantes e recorrendo a métodos sistemáticos. A avaliação é crucial na decisão das melhores alternativas, porque frequentemente a melhor solução é a que resulta em fase posterior, da combinação de melhores soluções encontradas em diferentes alternativas.
5. Decisão sobre a proposta
Esta fase prende-se com o assumir de um cenário, de uma orientação ou de uma imagem de planeamento para um determinado horizonte temporal. Desse cenário constarão todos os elementos fundamentais a decisões posteriores para a concretização do plano (abordagem racionalista) ou das estratégias de planeamento (abordagem estratégica), designadamente as medidas e acções a desencadear, a prioritarização dessas medidas e acções, a sua sequência temporal, os recursos a afectar, as responsabilidades da sua concretização e os requisitos para o seu acompanhamento e monitorização.
Também aqui se denota a diferença das abordagens metodológicas no planeamento.
No planeamento de índole racionalista, as soluções finais são mais rígidas e vertidas numa imagem do que se espera que venha a ocorrer no território no horizonte temporal de vigência de decisão, e do plano. No caso racionalista, o sistema de planeamento possui poucos mecanismos para modificar e adaptar a solução final a alterações de conjuntura que venham modificar as premissas iniciais sobre as quais se tomou a decisão final. Muitas vezes sucede que o plano corporizando a solução final adoptada pode deixar de ser efectivamente cumprido por já não corresponder à realidade do território e do seu sistema social e económico.
Na abordagem estratégica, a solução final não adopta a figura de plano formal enquanto regulamento administrativo como sucede na óptica racionalista. Nesta vertente garante-se a flexibilidade do poder decisional, através de um enunciado de um conjunto de estratégias
3 | PLANEAMENTO TERRITORIAL: A BUSCA DE UM CONCEITO – PLANEAMENTO TRADICIONAL VS PLANEAMENTO ESTRATÉGICO
directamente ligadas às premissas que lhe deram origem. A sua capacidade de modificação e adaptação às mudanças de conjuntura que alteram as condições políticas, sociais e económicas é muito maior. O resultado final de proposta de planeamento é um conjunto de directrizes de acção, temporal e espacialmente programadas e não um plano fixo incorporado num regulamento administrativo.
6. Monitorização
Após a tomada de decisão, a solução de plano ou as estratégias de planeamento são concretizadas através de medidas e acções. Os resultados dessa concretização nem sempre correspondem aos esperados, existindo subjacente um contexto de incerteza associado à concretização das soluções de planeamento. Tal incerteza advém da resposta do sistema territorial, nas suas vertentes sociais, culturais, económicas ou ecológicas às novas medidas e acções adoptadas.
É essencial garantir um programa de monitorização do sistema territorial, visando o acompanhamento contínuo do processo de planeamento. As variáveis de um programa de monitorização deste tipo poderão constituir indicadores cruciais para detecção de alterações no sistema que não eram previstas e que vão, elas mesmas, determinar modificações nas premissas inicias do processo de planeamento.
7.Revisão
A revisão constitui uma fase final ou quase uma fase de reinício do processo de planeamento. Nesta fase preceituam-se as acções necessárias para aferir dos resultados da anterior experiência de planeamento e também quais as novas prioridades que se colocam ao planeamento.
Na abordagem estratégica, a fase de revisão acompanha a monitorização do território, visando rever de forma sistemática e adaptativa, as modificações que se vão detectando no território e que requerem abordagens estratégicas diferenciadas.
Aproximando-se o limite de vigência de um plano, na abordagem racionalista é necessário desencadear estudos que avaliem as soluções constantes do plano anteriormente vigente e se reveja a viabilidade e relevância dessas soluções. O objectivo primordial da revisão na abordagem racionalista, é assim questionar se, face às alterações ocorridas relativamente ao cenário de planeamento inicial, será necessário rever as políticas e as soluções de planeamento anteriormente preconizadas e quais os estudos a desencadear para a formulação de um novo plano, visando uma nova imagem para o futuro desenvolvimento territorial.
Na fase de revisão mostra-se igualmente essencial a participação da sociedade civil e institucional, de molde a poder reflectir o resultado das políticas anteriormente adoptadas, indicando o cerne dos problemas e contribuindo para a identificação das soluções ou linhas alternativas do planeamento a prosseguir.