6.1.1 Controle Legislativo ou Parlamentar
Conforme se denota nos exemplos anteriormente citados, o TCU se utiliza de sua prerrogativa constitucional ao realizar o controle externo efetuado juntamente com o
Congresso Nacional conforme art. 71353 da CF/88.
353
Art. 71 - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para
Atua por meio de auditorias, para verificar a legalidade orçamentária na gestão pública, podendo se utilizar de recomendações, determinações ou até aplicação de sanções aos administradores públicos desconformes com a lei.
Além disso, emite anualmente relatório com as Contas do Governo da República e incluem as contas prestadas pelo Presidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores e pelo Chefe do Ministério Público da União.354
Para isto, dispõe de uma Assessoria Parlamentar (Aspar) com técnicos dedicados a melhorar o fluxo de informações entre o Congresso Nacional e o TCU, que visitam regularmente as comissões do Legislativo e estão aptos a auxiliar na prestação de informações
e interlocução com as demais unidades do Tribunal.355
Em virtude da atuação constante do TCU, diversos questionamentos vem sendo travados em relação à competência da ANP no tocante a extrapolação de seus misteres.
Além do controle de contas realizado pelo Legislativo juntamente com o Tribunal de Contas, e afora os casos em que haja formação de Comissões Parlamentares de Inquérito, o Poder Legislativo também possui como função, conforme o art. 49 da CF/88 sustar os atos normativos do executivo, quando extrapolarem seus limites de competência.
cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. § 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. § 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. § 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
354 Disponível em http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/congresso/controle_externo. Acesso em 01/08/2012
Art. 49 - É da Competência exclusiva do Congresso Nacional: V - sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;
Assim, quando o Executivo, no uso de sua competência extrapola os limites traçados por delegação ou mediante o uso do Poder Regulamentar, deve o Congresso Nacional sustá-los de pronto. Além disso, deve fiscalizar toda a Administração Pública e observar se há o respeito a sua competência legislativa típica.
O controle legislativo é eminentemente político, por meio das Comissões Parlamentares de Inquérito, agindo de forma direta, de acordo com dicção do art. 58 §3º da CF/88, no qual pode exigir a qualquer momento explicação e justificativa acerca das decisões tomadas, eis a passagem prévia pelo Senado Federal.
Além disso, no controle legislativo se realiza a fiscalização contábil, orçamentária e financeira, exercida pelo Congresso Nacional juntamente com o Tribunal de Contas, arts. 31, § 1º, e 71 da CF/88, por meio do controle indireto, corroborando com a tese de que em havendo exorbitância de poder regulamentar pelo Poder Executivo, haverá sustação de seus atos normativos.
Alexandre de Moraes traz à baila o controle legislativo:
O exercício da função típica do Poder Legislativo consistente no controle parlamentar, por meio de fiscalização, pode ser classificado em político-
administrativo e financeiro orçamentário. Pelo primeiro controle, o Legislativo
poderá questionar os atos do Poder Executivo, tendo acesso ao funcionamento de sua máquina burocrática, a fim de analisar a gestão da coisa pública e, consequentemente, tomar as medidas que entenda necessárias. Inclusive, a Constituição Federal autoriza a criação de comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas casas (...).356
Outra forma de auxílio prestado pelo Tribunal de Contas ocorre quando técnicos do TCU são cedidos ao Congresso para prestarem serviços técnicos especializados em Comissões Parlamentares de Inquérito. Averiguados os ilícitos, o TCU passará as informações ao Congresso Nacional que sustará o trespasse de verba pública ao infrator e culminará na paralisação do serviço ilegal.
Neste sentido, o papel do TCU nas Comissões Parlamentares de Inquérito,
destina-se, nas palavras de Aguiar357, a apurar irregularidades envolvendo a empresa
PETROBRAS e ANP, relacionadas com:
indícios de fraudes nas licitações para reforma de plataformas de exploração de petróleo, apontadas pela operação ‘Águas Profundas’ da Polícia Federal; graves irregularidades nos contratos de construção de plataformas, apontadas pelo Tribunal de Contas da União; indícios de superfaturamento na construção da refinaria Abreu e Lima, em Pernambuco, apontados por relatório do Tribunal de Contas da União; denúncias de desvios de dinheiro dos “royalties” do petróleo, apontados pela operação ‘Royalties’, da Polícia Federal; denúncias do Ministério Público Federal sobre fraudes envolvendo pagamentos, acordos e indenizações feitos pela ANP a usineiros; denúncias de uso de artifícios contábeis que resultaram em redução do recolhimento de impostos e contribuições no valor de 4,3 bilhões de reais; denúncias de irregularidades no uso de verbas de patrocínio da estatal.
6.1.2 Controle Judicial
O controle judicial deveria ser utilizado mediante a frustração de solução na esfera administrativa, mas há possibilidade de recurso à esfera judicial diretamente, uma vez que a todos é assegurado o direito a tutela jurisdicional, conforme o Princípio da Universalidade de Jurisdição constante no art. 5º, XXXV CF/88, eis que o aperfeiçoamento do Direito é consequência do controle exercido pelos Tribunais.
Além disso, o argumento de que o judiciário não pode averigaur a tecnicidade da matéria em âmbito administrativo é facilmente solucionável por meio do requerimento de perícia técnica confrontando as soluções dos experts com a observância dos princípios fundamentais. E até mesmo quando envolva conceitos jurídicos indeterminados estará
presente a sindicabilidade pelo Poder Judiciário. 358
Decisão pessoal nunca poderá ser posta em causa pelo juiz. Se é o juiz que o faz, a sua decisão não poderá ser posta em causa pelo juiz de revisão.”359 E acrescenta: “O conceito discricionário será aquele que atribui ao seu intérprete e aplicador uma livre discrição, um poder discricionário, valendo a sua apreciação como definitiva. 360
Assim acentua Celso Antônio Bandeira de Mello:
Nada há de surpreendente, então em que o controle judicial dos atos administrativos, ainda que praticados em nome de alguma discrição, se estenda necessária e
357 AGUIAR, Ubiratan. Auxílio indispensável no combate à corrupção na Administração Pública, Revista de
informação legislativa, v.47, nº 187, jul./set. de, Brasília: Senado Federal, 2010, p. 301-319,
358 BUENO FILHO, Edgard Silveira. Agencias Reguladoras e Concorrenciais e o Controle Jurisdicional dos atos. Revista CEJ - v. 7 n. 23 out./ dez. 2003. Brasília : CJF , 2003, p. 29 -30
359 SOUSA, Francisco Antônio. Conceitos Jurídicos Indeterminados. Coimbra: Livraria Almedina, 1994,, p. 28
insuperavelmente à investigação dos motivos, da finalidade e da causa do ato. Nenhum empeço existe a tal proceder, pois é meio – e, de resto, fundamental – pelo qual se pode garantir o atendimento da lei, a afirmação do direito.361
No mesmo sentido pensa Lúcia Vale de Figueiredo: Já é hora de nos acostumarmos com o fato de que o recurso ao Judiciário é um atributo inerente a qualquer
democracia.362
Além disso, o Ministério Público, órgão independente, como instituição permanente e essencial à função jurisdicional, detentor da promoção e da defesa dos direitos e interesses da coletividade, especificamente com a atribuição de proteger a moralidade administrativa, o patrimônio público e social, o meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos, conforme dicção dos arts. 127 e 129, III da Constituição Federal de 1988, tem o condão de fazê-lo de maneira a punir aqueles que desvirtuam o mandamus constitucional. No caso das agências observado o desvio de finalidade, instaurará procedimento administrativo para destituição dos dirigentes, através do controle extraordinário, em razão de não haver legalmente um controle ordinário no âmbito agenciário.
Ele é quem se responsabiliza pela fiscalização das ações em geral quando lesivas a coletividade, por meio da ação civil pública e no acompanhamento da ação popular.
No que concerne à ação popular esta possui legislação infraconstitucional própria, Lei nº 4.717 de 1965, cujo art. 6 º dispõe que o pólo passivo pode ser composto por todos que estejam vinculados ao ato impugnado, devendo inclusive as autoridades e funcionários públicos, serem responsabilizados desde que participem da conduta lesiva, ainda que por omissão, sendo assim o Poder Público uma vez não cumprindo o seu papel através de seus gestores administrativos devem ser inseridos no pólo passivo da ação em questão, e em sendo apurada a responsabilidade individual, deve o servidor ser punido pessoalmente.
A Constituição Federal de 1988 garantiu a tutela destes direitos quando instituiu em seu art. 5º, LXXIII a legitimidade de qualquer cidadão para propor uma ação popular contra ato lesivo ao patrimônio público, ou de entidade de que o Estado participe inclusive as paraestatais, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.363
361 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 825
362 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 82-352 363 COSTA, Susana Henriques da. Comentários à Lei de Ação Civil Pública e Lei de Ação Popular. São Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 83
No que tange as origens reais da ação civil pública estas dizem respeito ao controle da crescente sociedade, uma vez que se deu de maneira veloz e desordenada, deparando numa sociedade repleta de perplexidades originadas pela economia além da mutação exacerbada cultural, levando a uma total desorganização nas condutas humanas.
Frente a isto era mister algo que pusesse um freio nesta população distinta, foi quando surgiu em 1985 a Lei nº 7.347 conhecida como a Lei da Ação Civil Pública, a qual foi em 2005 homenageada diante de comemoração de seu 20º aniversário, reconhecido um valor
considerável na sua elaboração, por proteger direitos até então desconsiderados.364
Os legitimados para a instauração da ação civil pública são retratados no art. 5º da dita lei, o qual profere tal prerrogativa aos membros do Parquet, sendo assim, diferentemente da Ação Popular, que pode ser proposta por quaisquer pessoas, esta apenas será instaurada se o Ministério Público vislumbrar que houve desrespeito aos interesses públicos enumerados, devendo demonstrar a relevância social do caso em questão.