3.2 A captura econômica nas agências reguladoras
3.2.1.3 Teoria da Captura
A Teoria da Captura defende que o regulador ao exercer sua atividade, termina sendo capturado pelas empresas reguladas, em razão de interesses econômicos de ambas as partes, o regulador que por indicação política, precisa de sua relação com os partidos que lhe apoiem e as empresas que agindo de forma abusiva no mercado, sem sofrer punições regulamentares financiam campanhas eleitorais, por meio de doações aos partidos relacionados com os dirigentes das agências reguladoras, e que, além disso, facilitam a participação destas empresas no processo de licitações, ou até através de contratações diretas, passando a atividade como um presente pelos recursos disponíveis aos partidos políticos.
A preocupação sobre o comportamento destas empresas financiadoras de campanhas eleitorais, visando a benefícios econômicos, levou o judiciário a repensar esta prática, e vislumbrando evitá-las, a Ministra do STF e presidente do TSE, Carmem Lúcia, se pronunciou no sentido de proibir estas doações fraudulentas, como uma maneira de coibir a troca de favores entre poder público e empresa, não obstante a opinião otimista da ministra,
185 LOSS, Giovani R. Contribuições à Teoria da Regulação no Brasil: Fundamentos, Princípios e Limites do Poder Regulatório das Agências. In: ARAGÃO, Alexandre dos Santos, op. cit., p. 114
talvez isto proporcionasse doações ainda mais fraudulentas, não solucionando o problema em sua raiz.187
Existem algumas versões a respeito da teoria da captura. Os marxistas e ativistas políticos, como Raplh Nader, por exemplo, defendem que se trata de um processo pelo qual grupos de interesse procuram promover seus interesses privados, e assim grandes negócios – os capitalistas – controlam as instituições da sociedade, dentre as quais está a regulação e que,
portanto, deve ser controlada pelos capitalistas. 188
Entretanto, isto se torna falso a partir do momento em que se percebe que parte da regulação é voltada a atender aos interesses de associações de pequenas empresas, ou instituições sem fins lucrativos e até sindicatos dos trabalhadores.
Uma outra versão é a dos cientistas políticos, como Truman e Bentley, que enfatizam a importância dos grupos de interesse na formação de políticas públicas, em processos legislativos e administrativos, mas pecam em não explicar porque alguns interesses são representados no processo político e outros não, porque uns são bem sucedidos ou
fracassam ao obter legislação favorável.189
Os críticos desta teoria defendem que ela não diz quais são os grupos que realmente influenciam, não identificam apenas dizem amplamente que existe tal interferência,
e assim termina sendo caracterizada por insatisfatória.190
Além disso, direcionam a captura apenas as empresas reguladas, não salientando que os consumidores podem estar aptos a capturar a agência, já que tem total interesse no
resultado do processo regulatório.191
3.2.1.4 Teoria Econômica da Regulação
Proposta por George Stigler, por meio do artigo “The theory of economic
regulation”. Defende que a regulação deve ser analisada como uma commodity, sujeita às
187Disponível em: http://www.oestadorj.com.br/pais/empresas-financiam-quase-50-de-campanhas-politicas-em- 2012/. Acesso em 10/01/2013
188 Ibidem, p. 57
189 Disponível em: http://www.oestadorj.com.br/pais/empresas-financiam-quase-50-de-campanhas-politicas-em- 2012/. Acesso em 10/01/2013
190 Ibidem, p. 58
191 Disponível em: http://www.oestadorj.com.br/pais/empresas-financiam-quase-50-de-campanhas-politicas-em- 2012/. Acesso em 10/01/2013
forças da oferta e da demanda, da oferta dos reguladores e da demanda de grupos de
interesse.192
Ela admite a captura das agências por quaisquer grupos de interesses e não somente por parte das indústrias, fundada nos argumentos de Anthony Downs. Este assume
que políticos são movidos pela maximização de seus próprios interesses.193
A tarefa central da teoria seria justificar quem receberá os benefícios ou quem
arcará com o ônus da regulação, bem como os efeitos desta forma de regular194.
Neste sentido, cientistas pesquisam os fundamentos às ineficiências regulatórias, alguns apontam a captura como um dos fatores, mas Posner contraria tal entendimento, pois
para ele o nível de refinamento da Teoria anteriormente comentada, a da Captura195 ainda não
permite predizer em que mercados poder-se-á encontrar regulação, assim a captura poderia ser efetuada por distintos grupos, empresários, políticos ou até mesmo consumidores.
Outros defendem que a principal ferramenta à ineficiência regulatória é o interesse público eivado de vícios particulares que geram a má administração e assim impedem o funcionamento da regulação.
Stigler combate a Teoria do Interesse Público196, também mencionada
anteriormente, ao sustentar que ter-se-ia um verdadeiro comércio regulatório, totalmente estranho a qualquer ideia de interesse público. Ambos os cientistas subordinam as Teorias da Captura e do Interesse Público à Teoria Econômica.
A Teoria Econômica da Regulação da Escola de Chicago consolidada por Stigler, Posner e Peltzman afirma que as falhas de governo coexistem com as falhas de mercado e determinam:
Alguns críticos apontaram que as agências não estavam promovendo nem eficiência, nem bem-estar para os cidadãos∕consumidores. Outros passaram a argumentar que o custo da regulação produzida superava em muito os benefícios por ela gerados.197
192 Disponível em: http://www.oestadorj.com.br/pais/empresas-financiam-quase-50-de-campanhas-politicas-em- 2012/. Acesso em 10/01/2013,p. 118
193 DOWNS, Anthony. An economic theory of democracy. New York, Harper & Row, 1957, p. 117 194 Ibidem, p. 23
195MATTOS, Paulo; PRADO, Mariana Mota; ROCHA, Jean Paul Cabral Veiga da; COUTINHO, Diogo R. e OLIVA, Rafael. Regulação Econômica e Democracia: o debate norte-americano, Rio de Janeiro: Editora 34, 2004, pp. 15-17
Para Stigler, a ação regulatória é resultado da interação de interesses privados orientados unicamente pela busca da maximização de seus benefícios: interesses das indústrias reguladas demandando regulação, a fim de se protegerem da competição de outras
firmas, enquanto o regulador atende às demandas em troca de apoio político.198
Posner entende tal teoria como dotada de superioridade analítica em relação às demais formulações, apontando falhas da teoria do interesse público, mas entende criticamente que a teoria econômica da regulação ainda demanda maior desenvolvimento analítico, eis que não define quais são exatamente os mercados onde se encontram a
regulação.199
Peltzman por sua vez otimistamente defende que não existe um único interesse econômico que captura o ente regulatório, mas que existem casos em que o governo atenderá a outras pressões que não da indústria regulada, nesse sentido ele demonstra que nem tudo pode ser auferido ou vislumbrado economicamente, há interesses não “vendáveis” para o
governo.200
A Teoria Econômica da Regulação sustenta que o poder coercitivo do governo pode ser usado para dar benefícios a indivíduos ou grupos específicos, sendo a regulação econômica vista como um produto cuja alocação é governada pela oferta e pela procura identificada pela teoria dos cartéis, a qual defende que a manutenção do preço monopolístico pode ser superada se o número de vendedores for pequeno, reduzindo os custos de
manutenção e monitoramento.201