O orçamento e o Projeto de Lei 3337/04

A ideia de orçamento tem como cerne a exigência de mais flexibilidade na administração pública, se alastrando por todo o mundo em virtude de sua importância no controle da situação financeira do Estado, por conta dos montantes de receitas e despesas públicas.

Deveria haver autonomia dos entes federados no âmbito da gestão orçamentária, devendo prestar contas perante seu órgão competente, que no caso é o Tribunal de Contas, a fim de controlar o dinheiro público, e evitar a captura política, denominada como comportamento sistemático que promove exclusivamente os interesses de um minúsculo grupo, que busca benefícios exclusivos e que prejudicam eleitores desorganizados e a

sociedade em geral.219

Percebe-se que é imprescindível a real participação popular na composição da estrutura das instituições autônomas, para fortalecer o aparato administrativo, ingressando a

participação cidadã, legitimando esta descentralização administrativa.220

O orçamento deve estar estampado no princípio da sinceridade, em razão de demonstrar a importância do valor real de receitas e despesas, e não, de receitas superestimadas e despesas subestimadas, como comumente vem ocorrendo no Brasil, tendo como consequência o corte de gastos comprometedores de políticas públicas e os gastos em projetos demagógicos, a fim de obter benefícios políticos indiretos, eis que políticos

218 _{MARTINEZ, Maria Salvador. Autoridades Independientes. Barcelona: Ariel, 2002, p. 168,169,175}

219_{CAMPOS, Luciana Ribeiro. Direito orçamentário em busca da sustentabilidade: do planejamento à} execução orçamentária. 2013 (300f.), Tese (Doutorado em Direito) UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO. Recife, 2013, p. 176.

eleitoreiros preferem uma política baseada em superávit orçamentário, objetivando vantagens

de uma possível reeleição.221

Sabemos que as agências reguladoras como autarquias que são, recebem verbas repassadas pela União conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ocorre que, sua teorização identifica-a como pessoa jurídica de direito público no gozo da autonomia financeira, o que requer independência em relação aos repasses estatais.

Não obstante, na prática o que acontece no Brasil são os contingenciamentos realizados pelo governo federal, na tentativa de utilizar os ativos arrecadados pela agência, a fins diversos que não os vislumbrados por ela, desencadeando um processo de dominação financeira.

Isto demonstra que não existe obviamente a autonomia necessária para a realização de seus misteres, gerando muitas vezes a amarra de seu papel fiscalizatório por não haver como investir no setor, por serem irrisórias as verbas repassadas pela União.

Visando a resolver o problema do orçamento, o Projeto de Lei nº 3337 de 2004 vislumbrou transmudar a natureza taxas, que podem ser somadas aos recursos disponíveis subordinados ao poder discricionário do governo, para contribuição que possuem destinação específica, impedindo que os recursos arrecadados pelas autarquias não sejam desvirtuados para outros fins, e que não deixem brechas para o uso em outra atividade que não a tracejada por lei, porém em virtude da não aprovação do projeto ainda há quase dez anos paralisado e recentemente retirado de pauta no CN, o problema prejudica até os dias atuais o papel fiscal

das agências reguladoras, subjugadas ao alvedrio da União.222

Além disso, este projeto veio estabelecer regras claras que prezem pela independência do ouvidor e, ainda que impeçam a atividade de contingenciamento, melhore a questão da estabilidade dos dirigentes das agencias, ampliando seu período de quarentena, para impedir parcialidades.

Deve garantir o preenchimento dos quadros da diretoria impedindo que haja vacância para não prejudicar o trabalho dos reguladores, e se não houver o quórum mínimo de três membros, deve haver prorrogação do mandato, até a solução da vacância, até porque mandatos mais longos beneficiarão a sua independência, já que impedirão a troca completa dos membros dentro de um mesmo governo.

221 _{CAMPOS, Luciana Ribeiro. Direito orçamentário em busca da sustentabilidade: do planejamento à} execução orçamentária. 2013 (300f.), Tese (Doutorado em Direito) UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO. Recife, 2013, p. 195,196,199

E ainda reforçar os mecanismos de transparência e accountability (responsabilização), ampliando inclusive o prazo para consultas e audiências, incentivando a efetiva participação social nas decisões, bem como a prestação de contas ao Congresso Nacional no lugar dos contratos de gestão.

Ele recebeu 137 emendas, apesar de ter sido elaborada comissão especial para sua votação, um mês depois sua urgência foi cancelada, e novamente solicitada, só que agora em caráter simbólico sem prazo, e ao final da legislatura a comissão foi extinta, e nada mais houve para seu prosseguimento.

Deveria haver uma solidificação maior no orçamento brasileiro, com verdadeira autonomia orçamentária nas agências, eis que estão submetidas ao controle de contas, mas a administração pública muitas vezes não pondera o uso de recursos públicos corretamente, como por exemplo, nos contratos realizados pelas empresas vencedores de certame licitatório, que deveriam ser mais regrados em relação ao aumento de valores exorbitantes, posto que no Brasil este limite é estabelecido em 25%, e o que ocorre são contratos cumpridos com preços sempre superiores, proveniente do desvio de recursos públicos, ou mesmo por causa da álea assumida pela empresa que contrata com o poder público, se submetendo aos atrasos nos

pagamentos do governo.223

Daí, o princípio da sinceridade aparecer como defensor da publicação dos reais valores contratuais, bem como do controle dos contingenciamentos e execuções desproporcionais das dotações às políticas públicas.

Os argumentos favoráveis à desvinculação de receitas, tecem comentários no sentido de que no Brasil, 40% das receitas orçamentárias são vinculadas à saúde e à educação, restando apenas 60% para todas as outras coisas, como infraestrutura, saneamento, transporte, desporto, moradia etc, o que torna difícil a execução dos demais serviços em razão do montante que sobrou para o atendimento de tantas necessidades. Há por isso, a proposta de abolir as vinculações de receitas, pois a parte da receita pública não comprometida a determinados fins é pequena e resta limitada a discricionariedade do Poder Público no

processo de elaboração do orçamento para atender a outros programas não descritos na CF. 224

Esta desvinculação acima tratada refere-se à DRU (Desvinculação de Receitas da União), a qual foi criada no governo de FHC, em 1994, denominada como instrumento legal

223 _{CAMPOS, Luciana Ribeiro. Direito orçamentário em busca da sustentabilidade: do planejamento à} execução orçamentária. 2013 (300f.), Tese (Doutorado em Direito) UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO. Recife, 2013, p. 200

usado pelo governo federal para usar discricionariamente 20% dos recursos oriundos dos impostos e contribuições, para maior flexibilidade orçamentária.

Para eles, parte considerável da receita pública já está engessada no seu nascimento, e a pequena parcela restante é que fica para o planejamento essencial de políticas públicas, com tributos vinculados, pois os não vinculados vão para o atendimento das despesas constitucionalmente protegidas e parte das entradas públicas tem que ser para pagamento dos servidores e para os custos de manutenção.