Debates e deliberações do GT/MPAS

O decreto presidencial que criou o GT/MPAS indicou três grandes eixos temáticos para a condução dos debates: as bases de financiamento previdenciário, os planos de benefícios, e os sistemas de informação e fiscalização da previdência. Em nenhum momento, a normativa mencionou diretamente o tema da assistência social (BRASIL, 1986b). Entretanto, o MPAS já demonstrava intenções produzir uma discussão mais ampla que englobasse tanto a assistência social como a assistência médica. Para isso, foram instituídas comissões internas com o objetivo de discutir esses temas, dentre os quais estava a assistência social.

De um modo geral, as discussões no GT/MPAS foram norteadas pela necessidade de se universalizar a cobertura da previdência para todos as categorias de trabalhadores e pela iniciativa de elaborar um novo conceito de seguridade social. O debate desses dois tópicos foi constantemente permeado pelo consenso de que era preciso a formação de um bloco de serviços e benefícios básicos que amparasse qualquer cidadão brasileiro necessitado, independente de contribuição previdenciária, e que isso não fosse custeado por recursos da previdência, e sim pelo orçamento fiscal da União. Em parte, essa reivindicação refletia um posicionamento histórico da burocracia previdenciária brasileira de defesa da perspectiva beveridgiana de proteção social. Desde a década de 1940, o debate entre os modelos bismarckiano e beveridgiano começou a exercer influência sobre os burocratas da previdência, acentuando a tensão entre o sistema de proteção social vigente ancorado na lógica do seguro (modelo bismarckiano) e a proposta de um conjunto de serviços básicos destinados a toda população (modelo beveridgiano). Embora a previdência brasileira permanecesse sob a lógica de seguros, a defesa do ideário de Beveridge pela burocracia previdenciária brasileira perdurou e foi relevante na reconfiguração da seguridade social durante a década de 1980 (HOCHMAN, 1988; BOSCHETTI, 2008).

Além da influência de Beveridge, a necessidade de equilibrar as contas previdenciárias foi central para a adoção dessa demanda. Em função da dependência de trajetória imposta pelo modelo de cidadania regulada, que condicionava o acesso ao serviço social às contribuições previdenciárias, o campo da previdência concentrava a maior parte do aparato de proteção

social brasileira. Com a expansão dos benefícios previdenciários stricto sensu para públicos de não contribuintes – como os trabalhadores rurais, por exemplo – pressionando o orçamento da previdência, os atores vinculados ao setor passaram a defender que as políticas não destinadas ao trabalhador segurado fossem custeadas por outros recursos que não os de contribuição. A alternativa de separação entre fontes de financiamento da previdência e das demais políticas também incluía a assistência social, mesmo que os valores reservados ao setor totalizassem apenas 1,8% do orçamento da previdência (MAZZOLI, 1986).

Tanto a concepção sobre a necessidade de um conjunto mínimo de serviços sociais para todos quanto a reivindicação de que as políticas sociais não voltadas para os segurados fossem custeadas diretamente pela União foram objeto de consenso entre os componentes do GT/MPAS desde a primeira reunião. As divergências que existiram no grupo se restringiram aos detalhes do plano de benefícios exclusivo para os segurados. Como reflexo dessa consonância, aprovou-se por unanimidade a criação de um plano contributivo indireto, que estendia a Renda Mensal Vitalícia (RMV), antes restrita aos trabalhadores rurais e aos urbanos com contribuições parciais, para todos os residentes sem capacidade contributiva com mais de 65 anos ou inválidos (BRASIL, 1986c).

A proposição do plano contributivo indireto ensejou outro debate: a RMV deveria ser considerada um benefício da previdência ou da assistência social? Esse ponto foi objeto de discordância entre os participantes de GT. Alguns acreditavam que, por ser um benefício custeado por recursos não previdenciários e voltado para os necessitados e não para os contribuintes, a RMV deveria ser entendida como assistencial. Por outro lado, outros argumentavam que esse benefício deveria ser considerado previdenciário por ser continuado, já que a assistência seria responsável apenas por ações pontuais de alívio de necessidades momentâneas. Subjacente a essas posições, estavam em discussão as definições de previdência e assistência social. Preponderou a segunda posição, conforme verificado no relatório final do GT/MPAS.

Uma das partes essenciais do relatório final do GT/MPAS foi a construção das definições básicas de previdência e assistência social de modo a delimitar os âmbitos de ação de cada uma delas, fazendo uma distinção explícita do que cabia a cada uma delas. Essa diferenciação conceitual foi um dos passos importantes para a conformação do campo da política de assistência social, pois posiciona esse setor como uma área diferenciada das demais políticas e imprescindível para a concretização da cidadania no Brasil.

Por Previdência Social (ou seguro social) entende-se: programa de proteção social (ou seguridade social) de cujo custeio o trabalhador participa mediante contribuições

individuais, em correspondência a riscos sociais definidos, ou é custeado por outras fontes. Por Assistência Social (ou serviços sociais) entende-se: programa de proteção social (ou seguridade social) de várias modalidades, não correspondentes a um risco social definido, no conceito do seguro social, e de prestação descontínua (BRASIL, 1986c, p. 24).

A discussão específica sobre assistência social se concentrou em dois eixos temáticos que se sobrepunham: 1) como se diferenciaria a assistência social da previdência; 2) como deveria ser o financiamento da assistência. Apesar de a distinção entre previdência e assistência social ter sido um dos temas salientados pelo relatório final, é importante observar que esse fenômeno somente ocorreu por conta da necessidade de se delimitar com clareza as fronteiras de atuação da previdência social com o objetivo de otimizar a utilização dos recursos oriundos das contribuições de empregados e empregadores, garantindo que o montante arrecadado pela lógica do seguro revertesse em benefícios e serviços voltados exclusivamente aos segurados e não fossem deslocados para o atendimento de grupos populacionais não contribuintes. Definições conceituais a respeito do que seria objeto de atuação da assistência social ocuparam posição marginal nos debates conduzidos pelo GT/MPAS.

Gráfico 3 – Percentual de palavras por temas nas transcrições das reuniões do GT/MPAS

Fonte: Banco de dados, 2018; elaboração própria.

O gráfico acima evidencia a importância relativamente baixa do tema da assistência social no universo dos debates do GT/MPAS. Apenas 4% das discussões do Grupo tiveram como temática central a assistência social. Além disso, mais 4% foi dedicado aos debates acerca da definição do conceito de seguridade social, no qual a função da assistência social aparecia como um tema periférico. Os 92% restantes foram reservados às conversas a respeito de outras temáticas mais próximas da política previdenciária, somadas às discussões sobre a relação entre saúde e previdência. 4% 4% 92% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Assistência Social Conceito de Seguridade Outros temas

Gráfico 4 – Percentual de palavras por subtemas dentro do debate sobre Assistência Social

Fonte: Banco de dados, 2018; elaboração própria.

O gráfico acima sistematiza o direcionamento que as discussões sobre assistência social tiveram no decorrer das 11 reuniões do GT/MPAS. Em 69% das discussões sobre esse tema, esteve em pauta a definição dos objetos da política de assistência social, constantemente tendo como balizador as iniciativas previdenciárias. Basicamente, defendia-se que a assistência social se responsabilizasse pelas intervenções voltadas ao público não segurado pela previdência social. Esse fato reforça a percepção de que a assistência ocupou um lugar periférico nos debates do GT/MPAS, sendo entendida como um conjunto de iniciativas residuais que deveriam ter um caráter complementar ao da previdência. Por conta dessa visão, as tentativas de conceptualização de assistência social sempre foram construídas em complementariedade ao que se considerava ser o foco da previdência.

Os debates sobre o financiamento da assistência social, segundo subtema mais abordado quando a assistência estava em pauta, corroboram com as conclusões a respeito da vinculação do debate entre essa política e a previdência social. Do mesmo modo que a definição conceitual do que é a assistência social, o estabelecimento das fontes de financiamento das ações nesse setor também foi feito em contraste com o que estava sendo definido para a previdência social. Como já foi citado anteriormente, um dos pontos principais da visão do grupo para a reestruturação da previdência estava na preservação dos seus recursos para o financiamento de serviços e benefício de ordem previdenciária. Consequentemente, um aspecto relevante para a concretização desse objetivo era a obtenção de outras fontes para o financiamento das políticas,

69% 46%

17% 11%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Definição do que é Assistência (em

contraste com a Previdência) Financiamento da Assistência Vinculação Administrativa da Assistência Outros Temas

cujo público-alvo não eram os trabalhadores segurados. Foi nesse sentido que os debates sobre o financiamento da assistência social foram conduzidos.

O subtema da vinculação administrativa, o terceiro tema mais discutido nos debates sobre assistência social, apresenta uma nuance que estava ausente nos dois subtemas anteriores. Se nas questões de financiamento e definição do escopo de ação, os atores do campo previdenciário explicitavam o desejo de se manter separados da assistência social, no que se refere ao domínio administrativo desse setor as intenções eram diferentes. Havia o projeto para a criação de um Ministério da Seguridade Social,28 _{que agregaria os órgãos de administração} da previdência e da assistência social.29 _{Essa proposta se justificava pela necessidade de se} construir a proteção social brasileira sob a égide do conceito unificador de seguridade social, que agregaria as principais áreas das políticas sociais, conformando um sistema garantidor dos direitos sociais dos cidadãos.

O conceito de seguridade existia nos países desenvolvidos, já estava cunhado: sécurité

sociale na França, seguridad social. Já se falava nisso, era esse o termo que se usava,

não é?... E o conceito já era o conceito amplo. Em alguns países tinham um orçamento separado para a saúde, outro para a previdência e outro para a assistência, mas já havia essa ideia envelope da seguridade social. E nós ficamos pensando como vamos chamar esse coletivo, esse conjunto de ações e brincamos com a ideia de segurança social, que era a expressão correta, tradução adequada de seguridad social, mas nós estávamos em 88 e a palavra segurança ainda tinha uma conotação muito negativa, não é? Então nós preferimos perpetrar um equívoco, em termo de língua, e usar uma coisa que era do espanhol, e não português, e acrescentar um “ezinho” e virou seguridade social, forçando um pouco a barra da seguridade social simplesmente para não usar segurança social. (ENTREVISTA 16, p. 7-8, 2017).

Boa parte dos debates sobre assistência social no GT/MPAS teve como base o relatório produzido pela Comissão de Reestruturação da Assistência Social, agrupamento institucionalizado uma semana após criação do GT/MPAS, sob coordenação da Secretaria de Assistência Social do MPAS e composta por dois membros da LBA, Funabem e da Fundação Abrigo Cristo Redentor (FACR). O objetivo final dessa comissão era elaborar um relatório com diagnóstico da situação atual da assistência social brasileira e sua relação com a previdência e

28 _{No decorrer dos trabalhos do GT/MPAS, ficou evidente a pouca consolidação dos conceitos que norteariam o} novo sistema de proteção social brasileiro. O termo seguridade social – que, posteriormente, na Constituição Federal de 1988, ficou consagrado como o balizador institucional para as políticas de saúde, assistência e previdência social – muitas vezes era utilizado como sinônimo de bem-estar social. Como consequência, a sugestão de nomenclatura do grande ministério que agregaria as políticas fundamentais para a proteção social do Brasil oscilava entre Ministério da Seguridade Social e o Ministério do Bem-Estar Social. É interessante observar que, em 1992, o então presidente Fernando Collor criou um Ministério do Bem-Estar Social. Suas intenções ao criar esse ministério, no entanto, estavam em esvaziar a concepção de seguridade social recém consagrada pela Assembleia Constituinte e resgatar as intervenções estatais ancoradas na lógica filantrópica.

29 _{Durante os trabalhos do GT/MPAS, não ficou evidente a intenção de inserir a saúde sob o conceito guarda-} chuva de seguridade social, o que se consolidou posteriormente no processo constituinte. Até então, a seguridade social se referia à união da previdência e da assistência.

sugerir medidas a serem apreciadas pelo GT/MPAS (BRASIL, 1986d). De acordo com o diagnóstico exposto pela comissão, entre os problemas da assistência brasileira estavam a ausência de fontes definidas de recursos para área e a sobreposição de funções entre os órgãos considerados de assistência. A comissão salientou o prejuízo acarretado pelas ambiguidades nas definições do que é assistência social e as consequentes confusões com o sistema previdenciário. Tais constatações indicam que os profissionais dos órgãos de assistência social também estavam interessados na separação entre as duas áreas. Recomendou-se ao GT a adoção das seguintes diretrizes: que os recursos para assistência social fossem majoritariamente oriundos do orçamento fiscal; que se elaborasse um planejamento em conjunto entre LBA, Funabem e FACR, evitando a multiplicação de serviços similares; que se executasse a descentralização político-administrativa, definindo papéis e responsabilidades nos diferentes níveis de governo (BRASIL, 1986e).

A maioria dos posicionamentos da comissão foi acatada pelo GT/MPAS. A exceção foi a possibilidade de o orçamento da assistência ser complementado por recursos previdenciários. Essa diretriz se chocava com a exclusividade do uso das contribuições para financiamento de benefícios de seguro social, uma das principais premissas que orientavam o grupo. Apesar dessa rejeição, a posição do GT era favorável à permanência da área da assistência social no âmbito institucional do MPAS. O grupo propôs a formação de um grande órgão de assistência social, que seria vinculado ao Ministério da Previdência. Os recursos destinados à assistência seriam centralizados em um fundo de assistência social. O GT recomendou ainda a adoção de uma política efetiva de descentralização de poder decisório e administrativo com participação dos beneficiários em nível local (BRASIL, 1986c).

Reafirmando sua posição a favor da expansão de políticas sociais para os públicos não segurados pela previdência, o relatório final destacava a visão da assistência social como um direito do cidadão e um dever do Estado. Para atingir esse ideal, o GT ressaltou a importância da superação das práticas assistencialistas e do rompimento com o status residual que as iniciativas de assistência historicamente ocuparam no Estado brasileiro (BRASIL, 1986c). Esses elementos, que posteriormente orientaram a redação do texto constitucional e da LOAS, foram formalizados de maneira pioneira, no âmbito estatal, por esse grupo, o que nos permite situar nesse momento histórico o ponto de partida para o rompimento institucional com a tradição da filantropia.

O ponto central da análise da dinâmica dos trabalhos e do produto final deliberado pelo GT/MPAS para esta tese está na constatação de que o entendimento de que a assistência social deveria constituir um campo apartado das demais políticas sociais é formalizado pela primeira

vez pela proposta do GT/MPAS. Por essa constatação, podemos afirmar que as iniciativas internas ao campo da previdência nesse sentido antecederam as de campos societais afetos à assistência. Tal percepção é reforçada pela baixa participação de atores vinculados à assistência social durante o processo constituinte e pelo papel relevante que alguns burocratas integrantes do GT/MPAS tiveram na elaboração do texto constitucional, ocorrências que serão analisadas com maior profundidade no próximo capítulo deste trabalho. Embora algumas propostas fundamentais do grupo, como separação total entre recursos de contribuição e o custeio de políticas não previdenciárias, tenham sido rejeitadas na Assembleia Constituinte, as ideias da assistência social como direito do cidadão, dever do Estado e uma política conceitualmente distinta da previdência defendidas pelo GT foram basilares para a conformação do setor no período pós-redemocratização.

A análise das atas, transcrições e demais documentos produzidos pelo GT/MPAS possibilitaram a identificação de duas crenças motivadoras para a adoção dessa visão sobre a assistência social. A primeira delas está relacionada a concepções mais amplas sobre os deveres estatais: é dever do Estado prover um conjunto de serviços e benefícios básicos para a totalidade de seus cidadãos. A segunda crença diz respeito ao funcionamento específico do campo da previdência: é necessário dedicar os recursos oriundos das contribuições previdenciárias exclusivamente para os benefícios de seguro social. O entrelace dessas duas concepções compartilhadas impulsionou um posicionamento a favor do fortalecimento da assistência social como uma política social necessária para o contexto brasileiro, com finalidade própria e apartada da previdência.

Na sequência deste trabalho, demonstraremos a relevância do pioneirismo do GT/MPAS ao abordar a assistência social sob a luz do paradigma dos direitos, destacando os efeitos que as deliberações tiveram na estruturação do debate constituinte. No entanto, o cenário político daquele momento contava com outras forças que também possuíam o interesse de influenciar a construção das novas políticas sociais do Brasil democrático, em especial as políticas de previdência e assistência social. Ao apresentar as propostas elaboradas pelos atores que compuseram o GT/MPAS, Baptista (1998) identifica quatro outros grupos que, por motivos diferentes, se opunham às ideias defendidas pelo GT/MPAS. O primeiro era formado por atores conservadores da área econômica e de planejamento do governo federal. Partidários de um Estado mais enxuto, esses indivíduos divergiam em relação à proporção da participação estatal no provimento dos serviços sociais propostos pelo GT/MPAS. Eles ainda temiam o aumento dos gastos públicos e a concentração de recursos em um único órgão, no caso o MPAS. O segundo grupo de opositores era composto por técnicos da previdência, que receavam que a

reestruturação da política acarretasse na perda de poder desses burocratas no setor. O terceiro agrupamento era formado por representantes dos trabalhadores e aposentados, que se preocupavam com a queda de qualidade dos serviços públicos, com sua universalização. Em função disso, eles defendiam que os serviços financiados por contribuições previdenciárias deveriam permanecer exclusivamente com os trabalhadores. O quarto grupo era constituído pelos reformistas da saúde, conhecidos como defensores da reforma sanitária, que tinha como bandeira a centralização da administração da saúde no Ministério da Saúde, ao contrário dos reformistas da previdência, que propunham a criação de um grande órgão da seguridade social, com a manutenção e modernização do INAMPS.

Essas diferentes forças estiveram presentes no decorrer do processo constituinte, articulando-se com a finalidade de que seus interesses e concepções políticas norteassem a reestruturação dos fundamentos institucionais das políticas públicas brasileiras, tendo em vista o contexto, raro e profícuo para a concretização desses objetivos, proporcionado pelo ambiente de redemocratização. Durante a constituinte as forças reformistas da saúde e da previdência entraram em acordo para enfrentar os grupos conservadores da Assembleia Constituinte que ameaçavam seus objetivos, conforme veremos no próximo capítulo.

6.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os momentos do primeiro governo da redemocratização brasileira que antecederam a Assembleia Constituinte são profícuos para análise da acomodação das diferentes forças políticas, que se organizavam e realizavam suas primeiras movimentações visando a profunda reestruturação que poderia ocorrer com o advento na nova Carta Magna nos diferentes âmbitos do Estado brasileiro. O objetivo principal desse capítulo foi oferecer um panorama sobre a forma como a política de assistência social foi percebida pelo governo Sarney, como os grupos políticos que operaram com vistas à reestruturação das políticas sociais no Brasil e como isso impactou a área da assistência social. Também exploramos a maneira como o contexto político da época ofertava possibilidades para uma transformação institucional de grande porte, tanto nas políticas de proteção social no sentido amplo, como especificamente na política de assistência social. A análise dessa fase do processo possibilita a identificação das raízes de alguns processos que, posteriormente, culminaram na conformação da institucionalidade da assistência social concretizada na Constituição Federal e na Lei Orgânica da Assistência Social. O primeiro aspecto desse período a ser destacado como um elemento essencial para a transformação da assistência social no Brasil é o contexto de redemocratização. O fim da

ditadura militar deu origem a um ambiente atípico em que boa parte dos fundamentos