Direito e Economia da Corrupção

A economia vem fornecendo amplo material para o diagnóstico das condições e características sociais e econômicas mais propensas para a ocorrência de atos de corrupção.

Na literatura econômica há vários estudos apontando as características dos países em que se verifica maior nível de corrupção, ou ainda, maior percepção desse fenômeno nos termos do índice de percepção da corrupção apurado pela Tranparency International.

Svenson (2005), que entende a corrupção como um resultado, um reflexo das instituições legais, econômicas, culturais e políticas, aponta algumas características comuns entre esses países: baixa renda per capita; baixo índice de escolaridade entre pessoas maiores de 25 anos; falta de liberdade de imprensa e baixa abertura da economia.

De outro lado, seus estudos apontam que o aumento da competitividade na economia decorrente da simplificação legislativa é negativamente rela- cionada à corrupção. Ressalta, entretanto, dificuldade na tarefa de encontrar o equilíbrio entre a simplificação na legislação que beneficia a redução da corrupção e àquela que abre portas para seu aumento.

Também demonstra que os dados obtidos sugerem que quando a sociedade tem mais acesso à informação e direitos de ação, há menos corrupção.

Interessante estudo de Conceição Castro (CASTRO, 2008), que, ao contrário da grande maioria dos estudos sobre corrupção, abrange apenas os países desenvolvidos da União Europeia dos 15 (países que compunham a União Europeia quando esta era composta por apenas 15 membros), conclui que a honestidade dos burocratas e políticos está positivamente correlacionada com a eficácia governamental, maior qualidade da regu- lação, estabilidade política, voz e responsabilização, e maior liberdade econômica.

A economia política também vem oferecendo estudos que procuram conceituar e diagnosticar a corrupção bem como apontar estratégias de prevenção e combate. Rose-Ackerman (1997) entende que a dimensão e a incidência da corrupção depende de quatro principais fatores: (i) o nível de benefícios públicos disponíveis, (ii) o poder discricionário das autoridades; (iii) o risco das transações corruptas e (iv) o relativo poder de negociação do corruptor e do corrompido.

Verifica-se, assim, que tanto a motivação dos agentes que praticam atos de corrupção, quanto as condições favoráveis a sua existência se explicam, em grande parte, por razões econômicas.

Sob o viés econômico, a corrupção pode ser classificada como uma transação:

“A análise econômica da corrupção permite-nos definir a corrupção lacto

sensu, como uma transação, um processo de troca, uma relação contratual.

Logo, configura a existência de um mercado informal, ilegal, onde interagem agentes económicos pelo lado da oferta e pelo lado da procura.” (ABREU, 2011) Importante verificar, assim, qual o bem objeto dessa transação, bem como quem oferece e quem procura esse bem.

Abreu (2011) identifica um “mercado de decisões” (atribuição de licenças, decisões em matéria de compras governamentais, autorizações, contrata- ções, etc.), onde a oferta é constituída pelos “produtores de decisões” e a demanda por aqueles que possuem o poder de compra dessas decisões, visando a maximização de suas utilidades individuais.

A autora pontua que o poder dos “produtores de decisões” (poder político, social, institucional) é limitado e lhes foi outorgado, delegado, atribuído. “É a utilização do poder limitado pelos produtores de decisões que constitui o instrumento da criminalidade” (ABREU, 2011). Assim, a

utilização criminosa de um poder legítimo pode causar enormes danos sociais (externalidade negativa da transação).

O ponto central da análise econômica, assim, seria identificar os custos marginais de produção dessa oferta de decisões, procurando criar preços mais elevados com a consequente redução do número de transações cor- ruptas numa sociedade.

Nesse sentido, Rose- Ackerman (1997) afirma: “An effective anticorrup- tion strategy should both reduce the benefits and costs under the control of public agents and limit their discretion to allocate gains and impose harms.” Partindo-se dessa análise, se reduzido o poder dos agentes do Estado sobre os agentes privados que se dá por meio da máquina burocrática (emissão de documentos, autorizações, da cobrança de impostos e taxas e da consecução de programas e obras públicas), haveria a redução da corrupção, uma vez que a possibilidade de oferta de decisões se reduziria.

Assim, essa linha de pensamento recomenda a redução da atuação estatal para a redução da corrupção. “Quanto menor for a intervenção do Estado no mercado, menor será a relevância do papel desempenhado pelo agente público, o que em muito reduzirá o espaço aberto à corrupção” (GARCIA, 2003).

Da mesma forma, regras de transparência, bem como de exigência de fundamentação para as decisões dos agentes públicos também elevam o custo marginal das decisões.

Além disso, a política governamental pode aumentar os benefícios para posturas honestas, aumentar a probabilidade de punição e aumentar as penalidades impostas para atos de corrupção (ROSE-ACKERMAN, 1997).

No que se refere ao aumento de benefícios para posturas honestas, pode-se proteger ou recompensar aqueles agentes públicos ou privados que reportarem esses atos de corrupção. Isso porque pode ser arriscado reportar tais atos. Segundo a mesma lógica de custo/benefício econômica, com mais incentivos para reportar esses atos, aumentaria-se o risco das transações corruptas, elevando-se os custos marginais de produção das decisões objeto de nossa análise.

Nesse aspecto, uma imprensa livre é fundamental para o combate à corrupção, no sentido que o comportamento livre desse agente social também pode aumentar os riscos dos atos de corrupção.

Ainda, a criação de regras que estimulem a boa governança tanto estatal quanto privada pode levar a elevação desses custos:

“Se a Administração não se auto avalia, não gere riscos internos e externos, não é transparente, enfim, se não mitiga pontos frágeis e promove aspectos positivos, certamente grassarão em seu âmbito múltiplos desvios e a integridade fenecerá.” (FORTINI e SHERMAN, 2017).

No que toca à contratação pública, setor de atuação estatal especialmente vulnerável à corrupção, a exigência ou preferência nas por empresas que mantenham programas de compliance, pode ser uma estratégia de estímulo a uma postura anticorrupção.

O incentivo público e privado à formação de uma população altamente qualificada (investimento em capital humano) é ação que leva à construção de uma sociedade mais crítica e menos permissiva, o que eleva os custos marginais de produção de decisões corruptas. Esse incentivo pode iniciar- -se no ciclo básico da educação, a partir de processos de aprendizagem de comportamentos anticorrupção, à semelhança dos programas educativos ambientalistas, permitindo conscientizar e incentivar comportamentos futuros nesse sentido (ABREU, 2011).

Num mundo globalizado, importante ter em conta que a transação corrupta que ora analisamos pode ocorrer entre agentes de diferentes ordenamentos jurídicos, mas também envolver funcionários públicos que atuam em órgãos internacionais (ONU, UNESCO, Banco Mundial, etc.) (GODINHO, 2011).

Dessa forma, essa análise de Direito e Economia pode ser aplicada tam- bém para a criação e avaliação das Convenções e Tratados internacionais. Godinho (2011) aponta que a edição de normas internacionais pode auxiliar tanto no lado repressivo da corrupção (“acordos internacionais com fins de harmonização e globalização da penalização da corrupção em contratos do governo”), quanto na sua prevenção (“favorecendo a trans- parência nos procedimentos da assinatura de contratos, pela instalação de medidas de concorrência e publicidade).

Conclui-se com essa análise que regimes ditatoriais ou autocráticos predispõe a existência de comportamentos de corrupção, por falta de participação popular e mecanismos de controle e transparência na atua- ção dos agentes públicos. De outro lado, sabe-se que a própria estrutura da democracia possui aspectos que podem estimular a prática de atos de corrupção, podendo esta ser vista como via rápida de acesso e manutenção do poder. Por certo, o financiamento privado de campanhas políticas não

constitui mero ato de consciência política. Os agentes privados buscam o lucro, encarando esse financiamento como um “investimento” que possa lhe gerar frutos.

Além disso, apesar de verificado que qualquer reforma que estimule a competitividade da economia reduz incentivos para a corrupção, há que se tomar algumas precauções. A desregulação de certas atividades pode simplesmente aumentar a corrupção em outra área. Ainda, processos de privatização podem ser eles mesmos corruptos, assim como as agências regulatórias necessárias no mundo privatizado (ROSE-ACKERMAN, 1997).

Assim, na análise para a elaboração e introdução das alterações de normas e políticas governamentais, deve-se, ainda, se atentar para eventuais novos incentivos (não desejáveis) criados para transações corruptas.

5.  Normas nacionais e internacionais ratificadas pelo Brasil destina-