3. FENÔMENO DA INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA
6.3 PROCESSO ADMINISTRATIVO
6.3.4 Espécies de Procedimento e de Processo Administrativo
No exame das classificações de procedimento ou processo administrativo, faz-se necessário levar em consideração a diferença terminológica adotada pelo prefaz-sente trabalho.
Adotando-se a diferenciação realizada por HELY LOPES MEIRELES, o processo administrativo se refere ao instrumento de garantia e defesa do cidadão-administrado nas situações de conflito, de discussão entre a Administração e o interessado. Procedimento administrativo, a seu turno, é o rito, a sucessão concatenada de atos voltados à produção de um ato-fim.496 Logo, deve-se ter em mente, no estudo da classificação elaborada por alguns autores, a seguir examinada, que o procedimento administrativo não existe somente na situações conflito, ocorrendo praticamente na totalidade de atos administrativos, até porque, como lembra CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, “o ato não surge do nada”.497
São inúmeras as classificações das espécies de procedimento ou processo administrativo, as quais seguem os mais diversos critérios.
CASSAGNE498, seguindo a doutrina de GARCÍA DE ENTERRÍA e TOMÁS FERNANDEZ499, classifica os “procedimentos administrativos” como gerais ou especiais, sendo os procedimentos especiais aqueles que possuem disciplina legal própria e específica. Do ponto de vista de suas finalidade, tais autores, os classificam, ainda, em procedimentos declarativos (ou declaratórios), executivos e de simples gestão.
Dentro dos procedimentos declarativos, GARCÍA DE ENTERRÍA e TOMÁS FERNANDEZ os subdividem em: (i) procedimento sancionador (ou disciplinar), por meio do qual se discute a aplicação de uma sanção no âmbito funcional; (ii) procedimento de revisão,
495 GARCÍA DE ENTERRIA, E., op. cit., p. 457.
496 MEIRELES, H. L., op. cit., p. 578.
497 BANDEIRA DE MELLO, C. A., Curso de direito..., p. 456.
498 CASSAGNE, C. J., op. cit., p. 515.
499 GARCÍA DE ENTERRIA, E., op. cit., p. 459-461.
quando se pretende rever uma decisão anterior, sendo em duas modalidades revisão de ofício e via recursal.500 CASSAGNE,na espécie de procedimentos declarativos de revisão recursal, se refere às impugnações, recursos, reclamações e denúncias. São aqueles que visam a obter do agente ou órgão emissor do ato administrativo questionado, ou de um órgão superior hierárquico, sua revisão sob a forma de revogação, modificação ou saneamento.
No Brasil, as impugnações e recursos sem previsão legal expressa e específica – que podem ser denominados das mais diversas formas como impugnações, pedidos de reconsideração, pedido de reexame, defesa – são interpostos contra atos administrativos com fundamento no direito de petição, previsto no artigo 5º, inciso XXXIV, da Constituição Federal e no artigo 5º, inciso LV, da Carta, assegurando, no âmbito administrativo, o contraditório e a ampla defesa “com os meios e recursos a ela inerentes”.501 A partir desse suporte constitucional foram incluídos nas legislações de regência dos processos administrativos, notadamente dos processos administrativos tributários, “recursos” próprios, especificamente regulados e disciplinados de acordo com disposições legais específicas.
O procedimento executivo, na classificação de GARCÍA DE ENTERRÍA e TOMÁS FERNANDEZ502 seguida por CASSAGNE503, visa à realização, implementação de uma decisão anteriormente tomada e já definitiva – como, por exemplo, uma demolição. E, os procedimentos de simples gestão são aqueles técnicos e de caráter essencialmente interno, que podem ser preparatórios para a tomada de uma decisão posterior.
Quanto à forma de seu desenrolar os autores citados, classificam os procedimentos como ordinários ou sumários ou de urgência. Nesses últimos, os trâmites e prazos são simplificados e abreviados, na forma prevista pelo ordenamento posto, o que não pode, porém, como adverte GARCÍA DE ENTERRÍA, atingir as garantias do cidadão-administrado.504
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO classifica os procedimentos em internos, que se desenrolam no âmbito interno, na “intimidade” da Administração; e, externos, nos quais há a participação dos administrados. Dentro dos procedimentos externos, o autor subdivide em (a) procedimentos restritivos e (b) ampliativos. Cita como exemplo de procedimentos restritivos as cassações de licença, a declaração de caducidade de concessão de serviço público e a rescisão de um contrato administrativo. Por sua vez, os procedimentos
500 Ibid, loc. cit.
501 ATALIBA, Geraldo. Princípios constitucionais do processo e procedimento em matéria tributária. Revista de Direito Tributário, n. 46. p. 118-132, out./dez. 1988.
502 GARCÍA DE ENTERRIA, E., op. cit., p. 459-461.
503 CASSAGNE, C. J., op. cit., p. 515.
504 GARCÍA DE ENTERRIA, E., op. cit., p.461.
restritivos são novamente subdivididos pelo autor em: (a.1) meramente restritivos, como as revogações em geral e (a.2.) sancionadores, em que há a aplicação de uma sanção, onde se incluem o “processo administrativo disciplinar” e o “processo administrativo tributário”. Nos sancionadores, o procedimento se aproxima ao processo jurisdicional, com caráter de contraditório.505
Note-se, pois, que na classificação de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, como na CASSAGNEGARCÍA DE ENTERRÍA, são reunidos ritos procedimentais (procedimentos) afins à Administração e processos administrativos, em situações que revelam conflitos de interesses entre a Administração e o cidadão-administrado.
ODETE MEDAUAR propõe a seguinte classificação dos processos administrativos, a partir do artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal: (a) processos administrativos em que há controvérsia (conflitos de interesses) e (b) processos administrativos em que há acusado, processos sancionadores ou punitivos. Ou seja, trata-se de uma proposta de classificação de tipos de processo administrativo, nos quais há, em ambos os casos, uma situação de conflito.
Entre os processos em que há controvérsia estão: (a.1.) os processos administrativos de gestão (licitações, concursos públicos); (a.2.) os processos administrativos de outorga (os licenciamentos de atividades e exercício de direitos, registro de marcas, pedido de isenção condicionada de tributos); (a.3.) os processos administrativos de verificação ou determinação (prestação de contas, lançamento tributário, consulta fiscal); e, (a.4.) os processos administrativos de revisão (impugnações, recursos, reclamações).
No que tange aos processos administrativos sancionadores estão, na classificação proposta pela autora: (b.1.) os processos internos (processos disciplinares de servidor público); (b.2.) os processos externos, nos quais são apuradas infrações, descumprimento de normas e aplicadas sanções que têm como destinatários administrados particulares, onde se incluem os autos de infração de natureza tributária.506
505 BANDEIRA DE MELLO, C. A., Curso de direito..., p. 468.
506 MEDAUAR, O. A processualidade..., p. 132.