9. As imunidades no direito comparado
9.4. França
Uruguai. 9.12. Previsão nos demais países.
Plantados os ideais do Iluminismo, o êxito da Revolução Gloriosa na Ingla- terra, a independência dos Estados Unidos da América, a vitória da Revolução Francesa e a propagação de sua ideologia de liberdade, igualdade, democracia (tudo, porém, a serviço da burguesia capitalista – é bom que se diga), derrubaram as monarquias absolutistas como se fossem uma epidemia. A semente das imunidades espalhou-se pelo mundo e nas Constitui- ções dos Estados nascentes, como que germinada pelo vento.
Hoje, seja nos regimes econômico-capitalistas ou socialistas, nos regimes de governo presidencialistas ou parlamentaristas, nos sistemas das repúblicas ou das monarquias, nos Estados unitários ou federativos, temos sempre a previsão das garantias aos parlamentares – ainda que apenas simbólica e formalmente, para que os Estados possam se autoproclamar liberais e democráticos. É o que veremos, a seguir.
9.1. Portugal165
Iniciamos pelo sistema lusitano em decorrência da ligação histórica, social e, conseqüentemente, jurídica com o Brasil.
A Constituição da República Portuguesa de 1976 (com revisões em 1982, 1989, 1992, 1997, 2001, 2004 e 2005) prevê a imunidade material (a que chamam de ir-
responsabilidade parlamentar), disciplinando que os deputados não respondem civil, cri-
minal ou disciplinarmente pelos votos e opiniões que emitirem no exercício de suas fun- ções. Vejamos o artigo 157:
Artigo 157.º - Imunidades
1. Os Deputados não respondem civil, criminal ou disciplinarmente pelos votos e o-
piniões que emitirem no exercício das suas funções.
––––––––––––––
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2. Os Deputados não podem ser ouvidos como declarantes nem como arguidos sem
autorização da Assembleia, sendo obrigatória a decisão de autorização, no segundo caso, quando houver fortes indícios de prática de crime doloso a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos.
3. Nenhum Deputado pode ser detido ou preso sem autorização da Assembleia, sal-
vo por crime doloso a que corresponda a pena de prisão referida no número anterior e em flagrante delito.
4. Movido procedimento criminal contra algum Deputado, e acusado este definiti-
vamente, a Assembleia decidirá se o Deputado deve ou não ser suspenso para efeito de seguimento do processo, sendo obrigatória a decisão de suspensão quando se tra- te de crime do tipo referido nos números anteriores.
Com relação as imunidades formais (eles chamam de inviolabilidade): · 1) Os deputados não podem ser ouvidos, como testemunhas nem como in- vestigados sem autorização do parlamento.
É obrigatório autorizar sua oitiva como acusado, quando houver fortes indí- cios da prática de crime doloso que corresponda a pena de prisão, cujo limite máximo no tipo penal (pena em abstrato) seja superior a três anos. Veja-se que a expressão fortes indícios é passível de interpretação, o que peca em termos de segurança jurídica.
· 2) Nenhum deputado pode ser detido ou preso sem autorização da Assem- bléia. Esta anuência não será necessária na suspeita de ter cometido crime doloso a que cor- responda pena de prisão em abstrato, cujo limite máximo seja superior a três anos ou se for pego em flagrante delito.
Sublinhe-se que são três situações distintas: · 2.1) havendo fundados indícios da prática de qualquer crime doloso, cujo limite superior da pena seja maior que três anos, pode ser preso independente de autorização do parlamento; · 2.2) na hipótese de ser pego em flagrante delito na prática de qualquer crime, pode ser preso sem licença da Assembléia e · 2.3) nas demais situações, a prisão depende de anuência do Legislati- vo.
Adverte Carla Amado Gomes (2003, p. 77) que será inconstitucional a recu- sa de licença se for hipótese que a Lei Maior obriga a concessão, fazendo analogia entre o art. 157/4 da Constituição e o art. 157/3, conclui que a prisão do deputado acarreta a suspensão de seu mandato (2003, p. 82).
· 3) Nenhum deputado pode ser processado criminalmente sem autorização da Assembléia.
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Caso haja licença da Assembléia para processar seu membro, movida a ação penal contra o deputado e recebida a denúncia, a Assembléia decidirá se seu mandato deve ou não ser suspenso. Caso positivo, convoca-se o suplente. Na suspeita de ter cometido crime do- loso, a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo em abstrato seja superior a três anos, essa anuência será obrigatória, como será obrigatória a suspensão do mandato.
Observe-se com atenção o rigor da Lei lusitana; apenas os crimes mais brandos têm pena cujo limite máximo é inferior a três anos. Mesmo esses delitos de menor potencial ofensivo, a prisão e o processamento podem ser autorizados pela Casa.
A maioria dos delitos tipificados têm pena máxima superior a três anos e, desde que dolosos, necessariamente, implicarão a prisão, processamento e suspensão do man- dato dos parlamentares, bastando haver indícios seguros de sua autoria.
Explica Carla A. Gomes (2003, p. 75) que isso é em decorrência das provas, da valorização da persecução penal, para preservar a composição e a imagem do Legislativo, em respeito à opinião pública e à Justiça e para evitar que o acusado com seu poder venha a coarctar a colheita de provas e dos depoimentos. A presunção de inocência existe, mas é miti- gada. Nas conclusões, iremos sugerir alterações em nosso Texto com base nesta sistemática.
9.2. Inglaterra166
O sistema constitucional inglês é peculiar e não possui uma Constituição es- crita. Sua natureza é consuetudinária e está formada pela prática de convenções. Consoante escólio de Jorge Kuranaka (2002, p. 126), a imunidade material na Inglaterra (e nos EUA) protege as palavras, opiniões e votos proferidos, apenas no interior do parlamento.
Alexandre de Moraes (1998, p. 48-55) orienta que a doutrina e a jurispru- dência inglesa (e norte-americana) são unânimes no sentido de que a imunidade à prisão e- vita a medida segregadora apenas nos processos cíveis, não protege o parlamentar na hipó- tese de prática de crime nem no caso das prisões provisórias. Mas, se um parlamentar for preso por motivo penal, o juiz deverá comunicar à Dieta. A freedom from arrest não tem a mesma amplitude com que é disciplinada no direito continental europeu, mais ligado à tra- dição francesa.
––––––––––––––
166 Exceto a Lei de Portugal, obtivemos todas as Constituições abaixo em <http://www.constitucion.es/otras_
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Não há previsão de improcessabilidade no direito inglês.
9.3. Estados Unidos da América
O instituto está no art. 1° da seção 6 da Lei de 17 de setembro de 1787: 1. Os Senadores e Deputados receberão uma remuneração por seus serviços que será
fixada por lei e paga pelo Tesouro dos Estados Unidos. Em nenhum caso, exceto traição, felonia e violação da paz eles [Senadores e Deputados] poderão ser presos durante sua freqüência às sessões de suas respectivas Câmaras, nem quando a elas se dirigirem, ou delas retornarem; e não poderão ser incomodados ou interrogados, em qualquer outro lugar, por discursos ou opiniões emitidos em uma ou outra Câmara.
A inviolabilidade só tem eficácia para as palavras e votos proferidos no inte- rior da Casa. O direito pertence ao Legislativo, que defende o parlamentar por meio de uma Comissão Parlamentar de Inquérito.
Entretanto, adverte Fernanda Dias Menezes de Almeida (1982, p. 83) que a Corte Suprema dos EUA no caso Coffin x Coffin decidiu que não precisa o parlamentar estar no recinto da Câmara para estar coberto pela inviolabilidade, desde que a Dieta esteja em ati- vidade. Prossegue a jurista "Por outro lado, se o representante, ainda que dentro da Câmara, profere palavras gravosas, sem conexão com a atividade parlamentar, não poderá se socorrer da inviolabilidade, respondendo pelo que disser como cidadão comum".
Como já dissemos, a freedom from arrest dos norte-americanos garante os parlamentares apenas nos processos cíveis, não os protegendo na seara penal, mesmo no caso de prisões provisórias. Ela só protege o parlamentar durante a sessão e enquanto estiver indo para a Casa ou voltando dela. É, portanto, mais restrita, pois desde a abolição da prisão por dívida a freedom from arrest perdeu a maior parte de sua importância.
Não se prevê imunidade para evitar o processamento, sem necessidade de prévia autorização da Câmara para o processo penal.
A imunidade parlamentar também não inclui o direito de ignorar citação em processo civil nem de escusar-se a depor, perante uma Comissão do Congresso.
9.4. França
Estas garantias passaram a vigorar a partir de 23 de junho de 1789 na As- sembléia Nacional, que estava em conflito com a monarquia. Por fim, em 3 de setembro de 1791, passou a integrar o artigo 7º da seção V do título III da Constituição Federal Francesa.
191
A Constituição de 1958 adota um sistema amplo para a inviolabilidade, sem limites espaciais e isentando de processos, perseguições, investigações, prisões e julgamentos em razão de opiniões e votos prolatados, desde que em razão do mandato.
Restringe a prisão de seus membros, sob qualquer modalidade, exceto no flagrante delito, na condenação criminal definitiva ou com prévia anuência do parlamento. A Casa pode deliberar pela sustação de eventual prisão efetivada. Não há necessidade de licença para processamento de seu membro, mas o Legislativo pode deliberar pela sua suspensão.
Com efeito, estabelece o artigo 26 da Constituição francesa da V República, aprovada pelo referendum de 28 de setembro de 1958 e modificado em 4 de agosto de 1995:
Artículo 26
Ningún miembro del Parlamento podrá ser procesado, perseguido, detenido, preso o juzgado por opiniones o votos que haya emitido en el ejercicio de sus funciones. Ningún miembro del Parlamento puede ser objeto, en materia criminal o correccio- nal, de arresto o de cualquier otra medida privativa o restrictiva de libertad sin auto- rización de la Mesa de la asamblea de la cual forma parte. Esta autorización no será necesaria en caso de crimen o de flagrante delito o de condena definitiva.
La detención, las medidas privativas o restrictivas de libertad o la persecución de un miembro del Parlamento se suspenderán durante el período de sesiones si lo requiere la asamblea de la que forma parte.
La asamblea interesada se reunirá de pleno derecho en sesiones suplementarias para permitir, en caso necesario, la aplicación del apartado anterior.
9.5. Itália
Sua Constituição, de 1° de janeiro de 1948, concede inviolabilidade pelas opiniões, palavras e votos (art. 68), desde que no exercício do mandato. Prevê, também, a ve- dação para prisão ou detenção de parlamentar, exceto se autorizado pela Assembléia, na hipó- tese de condenação transitada em julgado ou no caso de flagrante delito.
Mas não concede improcessabilidade. A Itália possuía uma Constituição semelhante à brasileira com relação às imunidades. Após a deflagração da chamada Operação
Mãos Limpas167, houve uma alteração constitucional, fruto de uma forte pressão popular, e e- liminou-se a necessidade de vænia para o processo criminal. Vejamos o texto:
––––––––––––––
167 Operação ocorrida em 1992 na cidade de Milão, capital da Lombardia que, em um ano, obteve a condenação
de cerca de 300 deputados, senadores e altos funcionários públicos, bem como a renúncia de nove ministros. In- formação extraída da revista Veja de 25/4/2007, matéria sem autoria entitulada Hora da faxina, ed. 2005, a. 40, n. 16, p. 82.
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Artículo 68.
Los miembros del Parlamento no podrán ser perseguidos por las opiniones que ex- presen ni por los votos que emitan durante el ejercicio de sus funciones.
Ningún miembro del Parlamento podrá ser sometido sin autorización de la Cámara a la que pertenezca a registro personal o domiciliario, ni podrá ser arrestado o privado de su libertad personal, ni mantenido detenido, salvo que se ejecute una sentencia firme de condena, o bien que sea cogido en flagrante delito.
La misma autorización será necesaria para someter a los miembros del Parlamento a interceptaciones, fuere cual fuere su modalidad, de conversaciones o comunicacio- nes así como para proceder a la incautación de correspondencia.
9.6. Alemanha
Na República Federal da Alemanha, a feitura da Lei de 1949 (artigos 46 e 47) foi influenciada pelo período anterior, pois durante a Segunda Guerra Mundial (a exemplo da italiana) houve grave desrespeito à democracia, à liberdade e aos direitos humanos.
A abrangência da inviolabilidade também é ampla, por votos e opiniões, judicial e administrativa. Não só frente ao governo, como aos partidos e ao corpo eleitoral. Mas exclui expressamente a calúnia168. Segundo interpretação de Raul Machado Horta (2002, p. 595), os deputados não podem ser obrigados a atender intimação fora do recinto do Bundestag [parlamento], em razão de opinião ou votos lá proferidos ou em suas Comis- sões.
Os legisladores só podem ser processados criminalmente ou presos, após a autorização do Bundestag, salvo flagrante, estendido até o dia seguinte ao da prática do delito. Exige-se prévia licença da Câmara para toda forma de restrição à sua li- berdade e para instauração de qualquer processo contra congressista fundado no art. 18 (a- buso de liberdade de pensamento, de imprensa, ensino, reunião, associação, sigilo epistolar, postal e das telecomunicações, direito de propriedade e de asilo, para combater o ordena- mento democrático e liberal, com a perda desses direitos por decisão do Tribunal Constitu- cional Federal).
Qualquer processo penal ou fundado no artigo 18, qualquer prisão ou limi- tação da liberdade pessoal do deputado podem ser suspensos por requisição do Bundestag. ––––––––––––––
168 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988, v. 1. 3ª ed. São Pau-
193
Por fim, o artigo 47 outorga a prerrogativa de negar-se a prestar testemunho a respeito de pessoas e fatos que tenham chegado a seu conhecimento em razão de sua função, sendo para esses fatos e pessoas ilegal qualquer apreensão de documentos:
Artículo 46.
1. Los diputados no podrán en ningún momento ser perseguidos judicial o adminis-
trativamente ni de otra manera fuera de la Dieta Federal por su voto o manifestacio- nes en el seno de esta o de alguna de sus Comisiones, si bien no se aplicará esta norma a las injurias calumniosas [verleuntderische Beleidigungen].
2. Los diputados podrán ser acusados o detenidos por acción castigada con una pena,
sólo con el consentimiento previo de la Dieta Federal, a menos que hayan sido dete- nidos al perpetrar dicha acción o durante el día siguiente.
3. Se requerirá asimismo autorización [Genehnagung] de la Dieta Federal para cual-
quier otra restricción de la libertad personal de un diputado o para la incoación de procedimiento contra él, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18.
4. Se dejarán en suspenso, si lo exige la Dieta Federal, todo procedimiento penal y
toda actuación en virtud del artículo 18 contra un diputado, así como toda detención [Haft] o restricción de otra clase de su libertad personal.
Artículo 47.
Los diputados tendrán derecho a negarse a dar testimonio sobre personas que les ha- yan confiado ciertos hechos en consideración a su calidad de tales o a quienes ellas como tales diputados se los hayan confiado, así como sobre los hechos mismos. En la medida en que sea aplicable este derecho de negativa a testificar, será ilícita toda incautación de documentos.
9.7. Espanha
A Carta de 1978 concede a inviolabilidade, que garante liberdade de pensa- mento, desde que no exercício (em razão) do mandato. Há a freedom from arrest, excepciona- do o flagrante delito. Prevê a improcessabilidade (que pode ser elidida mediante autorização da Câmara). E outorga o foro por prerrogativa de função. Vejamos o texto (art. 71):
1. Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifes-
tadas en el ejercicio de sus funciones.
2. Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo
de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.
3. En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal
del Tribunal Supremo.
4. Los Diputados y Senadores percibirán una asignación [vencimentos] que será fi-
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9.8. México
Em sua Lei de 1917 tratou da imunidade material no artigo 61, vedando se- jam os congressistas demandados pelas opiniões exaradas no exercício do mandato. A impro- cessabilidade dos parlamentares está disciplinada com a sistemática genérica dos servidores públicos nos artigos 108 e 109.
O aspecto processual afigura-se em dois momentos: · 1) assegura a respon- sabilidade dos legisladores pelos delitos comuns, faltas ou omissões (art. 108); · 2) regula o julgamento por crime comum, em que primeiro a Dieta delibera por maioria absoluta se au- toriza ou não a instauração de processo contra seu membro. Caso autorizado, ele é afastado de seu mandato, sendo colocado à disposição da justiça comum, sem haver prerrogativa de foro (art. 109). Mas o texto é antigo, carece de clareza e tal conteúdo é extraído implicita- mente.
Artículo 61
Los diputados y senadores con inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.
El presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar. […]
Artículo 108
Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Po- der Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comi- sión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.
[…]
Los gobernadores de los Estados, los diputados a las legislaturas locales y los magis- trados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
[…]
Artículo 109
El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carác- ter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:
195 I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los inter- eses públicos fundamentales o de su buen despacho.
No procede el juicio político por la mera expresión de ideas;
II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y
III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisio.
Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que duran- te el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita perso- na, aumente sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congre- so de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.
9.9. Argentina
A Lei Federal de 1853, alterada em 1994 (artigos 68 a 70), garante a invio- labilidade às opiniões e discursos proferidos no exercício parlamentar, conferindo ampla pro- teção material ao evitar que sejam acusados, interrogados judicialmente ou molestados.
Há também garantia de não ser preso, exceto em flagrante de crime apenado com a morte ou infâmia, quando, então, a Casa é comunicada do ocorrido. A garantia é eficaz desde o dia da eleição até o encerramento do mandato. Mas não há proteção contra a hipótese de ser processado.
O artigo 70 prescreve uma restrição às imunidades: se for proposta ação contra um de seus membros, a Câmara examina o mérito do pedido e pode deliberar a suspen-