8. Imunidades dos deputados estaduais, distritais e vereadores
8.3. Vereadores
8.1. Deputados estaduais
Assim como no Legislativo federal, os estaduais e municipais recebem tam- bém a garantia das imunidades, para fomento da democracia, para o equilíbrio entre os Pode- res e em razão do princípio federativo.
O § 1º do art. 27 da Lei Federal estendeu aos deputados estaduais a inviola- bilidade e as imunidades formais. Com respaldo nesta previsão, a Constituição paulista pres- creveu as imunidades dos deputados estaduais em seu art. 14 e 74, I:
Art. 27. O número de Deputados à Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo
da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.
§ 1º – Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando- sê-lhes as
regras desta Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remu- neração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Arma- das. [...]
Constituição do Estado de São Paulo (com as emendas 12, 14, 15 e 21): Art. 14. Os Deputados são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas o-
piniões, palavras e votos.
§ 1º – Os Deputados, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento
perante o Tribunal de Justiça.
§ 2º – Desde a expedição do diploma, os membros da Assembléia Legislativa não
poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Assembléia Legislativa, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
§ 3º – Recebida a denúncia contra Deputado, por crime ocorrido após a diplomação,
o Tribunal de Justiça dará ciência à Assembléia Legislativa que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
§ 4º – O pedido de sustação será apreciado pela Assembléia Legislativa no prazo
improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
§ 5º – A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato. § 6º – Os Deputados não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas
ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes con- fiaram ou deles receberam informações.
§ 7º – A incorporação às Forças Armadas de Deputados, embora militares e ainda
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§ 8º – As imunidades dos Deputados subsistirão durante o estado de sítio, só poden-
do ser suspensas mediante voto de dois terços dos membros da Assembléia Legisla- tiva, nos casos de atos praticados fora do recinto dessa Casa, que sejam incompatí- veis com a execução da medida.
§ 9º – No exercício do mandato, o Deputado terá livre acesso às repartições públi-
cas, podendo diligenciar pessoalmente junto aos órgãos da administração direta e in- direta, devendo ser atendido pelos respectivos responsáveis, na forma da lei.
§ 10º – No caso de inviolabilidade por quaisquer opiniões, palavras, votos e mani-
festações verbais ou escritas de Deputado em razão de sua atividade parlamentar, impende-se o arquivamento de inquérito policial e o imediato não-conhecimento de ação civil ou penal promovida com inobservância deste direito do Poder Legislativo, independentemente de prévia comunicação ao Deputado ou à Assembléia Legislati- va.
§ 11º – Salvo as hipóteses do § 10, os procedimentos investigatórios e as suas dili-
gências de caráter instrutório somente serão promovidos perante o Tribunal de Justiça, e sob seu controle, a quem caberá ordenar toda e qualquer providência ne- cessária à obtenção de dados probatórios para demonstração de alegado delito de Deputado.
[...]
Art. 74. Compete ao Tribunal de Justiça, além das atribuições previstas nesta Cons-
tituição, processar e julgar originariamente:
I – nas infrações penais comuns, o Vice-Governador, os Secretários de Estado, os Deputados Estaduais, o Procurador-Geral de Justiça, o Procurador-Geral do Estado, o Defensor Público Geral e os Prefeitos Municipais; [...]
Com o texto da Carta Política de 1988, afastou-se o entendimento da juris- prudência passada e da doutrina (então) majoritária, no sentido de que a imunidade dos par- lamentares estaduais só estaria garantida se a respectiva Constituição Estadual previsse a prerrogativa159. Agora, o direito emana da própria CF, restando superada a dúvida.
Também, fez perder eficácia a Súmula n. 3 do Supremo Tribunal Federal, que restringia as imunidades aos limites territoriais do Estado a que pertencia o político.
S. 3/STF – A imunidade concedida a Deputados Estaduais é restrita à Justiça do Es-
tado.
Com a Carta atual, restou incontroverso que as imunidades dos deputados estaduais não dependem de previsão nas Constituições dos Estados (e é desnecessário que e- las estejam adequadas à EC 35/2001) e que o benefício estende-se por todo o Território Na- cional, inclusive, diante da Justiça Federal que deve obstar o processo-crime, caso haja deli- beração nesse sentido da Assembléia Legislativa.
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159 Habeas corpus 57.173-5/MA. STF, Pleno, rel. Min. Cordeiro Guerra, j. 24/10/1979 (maioria), DJ 12/9/1980,
p. 6896 (RTJ 095-01, p. 96); informativo STF n. 417 (20/02 a 3/3/2006, RE 456.679/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 13/2/2006) e MELLO FILHO, op. cit., p. 165-169.
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Não obstante, em simetria à Constituição Federal, a do Estado de São Paulo em seu artigo 14 concedeu aos deputados estaduais:
· Inviolabilidade pelas opiniões, palavras e votos: os deputados estaduais possuem a freedom of speech, respeitados os limites do decoro e estando a atuação adstrita à atividade parlamentar para que se evitem os desvios, abusos e privilégios.
· Os processos-crime por delitos (que não os já protegidos pela inviolabili- dade) cometidos após a diplomação podem ser sobrestados por decisão da Assembléia Legis- lativa, pelo voto aberto da maioria de seus membros, a pedido de partido político com repre- sentação na Casa, devendo o requerimento ser apreciado em 45 dias de seu recebimento pela Mesa Diretora, sobrestando-se a ação e a prescrição da pretensão punitiva do Estado até que findo o mandato do acusado, tal qual ocorre com os Congressistas.
· Imunidade à prisão – freedom from arrest – salvo em flagrante delito de crime inafiançável, que deve ser autorizado pela Assembléia, devendo os autos ser remetidos em 24 horas à Assembléia Legislativa para que delibere sobre a prisão e autorize (ou não) a formação de culpa.
· Os deputados estaduais possuem prerrogativa de foro, tendo seus proces- sos-crime julgados perante o Tribunal de Justiça, nos termos do art. 74, I e art. 14, § 1° da CE/São Paulo, consoante outorga do § 1° do art. 125 da CF. Porém:
S. 721/STF – A competência constitucional do tribunal do júri prevalece sobre o foro
por prerrogativa de função estabelecido exclusivamente pela Constituição Estadual.
· Os deputados não serão obrigados a testemunhar sobre informações rece- bidas ou prestadas em razão do exercício do mandato nem sobre as pessoas que lhes confia- ram ou deles receberam informações.
· A incorporação de deputados, embora militares e ainda que em tempo de guerra, às Forças Armadas, dependerá de prévia licença da Assembléia.
· As imunidades dos deputados subsistem durante o estado de sítio, só poden- do ser suspensas mediante voto de dois terços dos membros da Assembléia, nos casos de atos praticados fora do recinto dessa Casa, que sejam incompatíveis com a execução da medida.
· Durante o exercício do mandato, o deputado estadual tem livre acesso às repartições públicas da administração direta e indireta. Esta prerrogativa não é uma imunidade
strictu sensu, pelo que não há de se argüir que o parágrafo 8° do artigo 14 da CE/SP extrapo-
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As imunidades parlamentares podem ser alargadas pelas constituições
estaduais e pelas leis orgânicas municipais ou elas incorreriam em inconstitucionalidade? O avalizado pensamento de Fernanda Dias Menezes de Almeida (1982, p. 144-145), falando sobre a Lei de 1967, concluiu pela possibilidade do constituinte estadual definir e demarcar as franquias dos membros das assembléias legislativas. Pedro Aleixo (1961, p. 103) e a melhor doutrina, também, inclinavam-se favoravelmente.
Ocorre que esses argumentos foram ao tempo que a Constituição Federal nada dispunha sobre as imunidades dos representantes estaduais e municipais. Hoje, a Lei Maior disciplina o assunto e a situação é diferente: pode o constituinte decorrente alargar es- sas franquias? Quais os limites?
Adilson Abreu Dallari160, escorado na Professora Fernanda Dias Menezes de Almeida, em Themístocles Cavalcanti e em Pinto Ferreira, bem assim invocando os prin- cípios da separação e independência e harmonia entre os Poderes, o democrático, o da sobera- nia popular e o federativo, advogou pelo direito dos vereadores às imunidades formais.
O art. 1° da Carta declara que "Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, [...]" e o arti- go 18 caput vai pela mesma linha ao estatuir que "Art. 18. A organização político- administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. [...]".
Adilson Abreu Dallari assevera que o Município é ente da Federação, com autonomia política, administrativa e financeira. Possui um Legislativo com todas as tarefas inerentes a esse Poder, em decorrência do princípio da simetria, entre elas, a legislativa, fisca- lizatória, deliberativa e julgadora.
Pondera Adilson A. Dallari que a Constituição não concedeu diretamente as imunidades formais aos vereadores, mas também não vedou que elas fossem atribuídas por meio da Constituição Estadual ou até via Lei Orgânica.
A Constituição Federal em seu artigo 29 caput autorizou os municípios a e- ditar suas leis orgânicas, que seriam autênticas constituições municipais, devendo disciplinar seus Poderes Executivo e Legislativo, bem como suas relações recíprocas.
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160 DALLARI, Adilson Abreu. Imunidade parlamentar de Vereador. Revista de Direito Público. São Paulo: Re-
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O jurista argumenta com astúcia que as constituições dos Estados e as leis orgânicas dos Municípios podem acrescentar disposições não previstas da Carta, desde que não viessem a contrariá-la e sempre observando a simetria. Se não fosse assim, se devessem ser mera reprodução fiel à Lei Federal nem precisariam existir e restaria afrouxado o pacto fe- derativo pela flagrante falta de autonomia legislativa.
Por tais razões, conclui, os Municípios poderiam deliberar sobre as imuni- dades formais de seus membros, ainda que silente a Carta Federal e Estadual a esse respeito.
Apesar do bem arrazoado parecer de Adilson Abreu Dallari (1990, p. 226), repleto de argumentos cativantes e sedutores, dado no bojo de ação em que um vereador era julgado e onde se discutia incidentalmente o inciso XVIII do artigo 13 da Constituição do Es- tado de Sergipe (ele propugnava pela sua validade), deliberou-se pela inconstitucionalidade desse dispositivo161, por conceder imunidade processual aos vereadores daquele Estado.
Passaremos agora a nossa opinião, vænia confessa.
De um lado, temos o princípio da supremacia da Lei Maior como forma de orientar e conter o legislador e cujo artigo 25 estabeleceu (negritamos):
Art. 25 – Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adota-
rem, observados os princípios desta Constituição.
Portanto, bastaria à Constituição Estadual obedecer aos princípios da Lei Federal e à Lei Orgânica obedecer aos princípios desta e os da Carta Estadual. De resto, esta- riam livres para disciplinar as imunidades.
Mas aí vem outra questão: qual a extensão do termo princípio? Deverá re- ceber uma interpretação extensiva ou restritiva?
Por exemplo, o artigo 29, VIII CF que previu apenas a inviolabilidade aos vereadores, chega a ser um princípio, a ponto de vedar a previsão da imunidade formal aos parlamentares municipais pelo constituinte decorrente? Ou poderão receber tal tutela, em res- peito aos princípios federativo, da simetria e o da independência dos Poderes?
Fernanda D. Menezes de Almeida (1982, p. 157), citando doutrina de escol, debate sobre a CF de 1967, mas, cujos argumentos são aplicáveis à Lei de 1988, firmou en- tendimento que "[...] o constituinte estadual não precisa repetir textualmente as normas que, a propósito, a Constituição da República contiver".
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O sistema federativo admite a autonomia dos entes federados, que têm suas próprias receitas, administração, poder político, competências materiais e legislativas e a conseqüência disso é o Poder Constituinte Decorrente.
Este tratamento simétrico leva às Assembléias Legislativas e Câmaras Mu- nicipais os mesmos deveres e as mesmas dificuldades (especialmente frente ao Executivo) experimentadas pelo Congresso. Portanto, é relevante, também, nessas esferas a efetividade do princípio da independência e harmonia dos Poderes.
Por esse raciocínio será mais justo que os representantes estaduais e munici- pais recebam as mesmas garantias institucionais para desincumbir-se do múnus – nem mais, nem menos. E assim poderíamos concluir que os vereadores deveriam usufruir das imunida- des formais. Mas há outras nuances.
Para firmar a autonomia dos Estados Membros, houve uma repartição de competências (artigos 21 a 24) que restou estabelecido que a competência para legislar sobre o Direito Penal e Processual Penal é privativa da União (art. 22, inc. I CF), o que veda aos Esta- dos e Municípios (vide supra a ADIn 371/SE, rel. Min. Maurício Corrêa) disciplinar as imuni- dades materiais (pois é causa excludente da ilicitude) e formais (prisão e processo-crime).
Há de se harmonizar todo o arcabouço constitucional e, nesse desiderato, in- clinamo-nos pela impossibilidade das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas ampliarem as imunidades strictu sensu.
A jurisprudência opta pela negativa, a exemplo da acima reproduzida, de la- vra do Ministro Sepúlveda Pertence (RT 757/102), para quem é "[...] inequívoca a inconstitu- cionalidade de preceito da Constituição do Estado de Alagoas, que, indo além do art. 27, § 1º, da Constituição Federal [...]".
Idem a doutrina (KURANAKA, 2002, p. 222), quem pondera que o instituto é exceção, a ser interpretado restritivamente. Em suas palavras, "A Constituição Federal de 1988 é textual ao consagrar que aos Deputados Estaduais se aplicam os mesmos preceitos de inviolabilidade e imunidade formal com os quais são os Deputados Federais contemplados (art. 27, § 1°)". Acrescentamos nós: se o parágrafo primeiro do artigo 27 mandou aplicar as
regras desta Constituição a respeito da inviolabilidade e imunidades aos deputados estaduais,
com maior razão deverão estar tolhidos os parlamentares do edil. ––––––––––––––
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Há por fim o aspecto de conveniência política de permitir a milhares de de- putados estaduais e vereadores que se auto concedam franquias nem mesmo dadas aos con- gressistas e que nem sempre são bem utilizadas.
Assim, subtraída via Emenda uma imunidade da Lei Federal, tal franquia não poderá mais ser invocada pelos parlamentares estaduais e municipais, ainda que não haja reforma na Lei regional ou local. Se concedida, poderá ser usufruída, independente de se re- produzida na Constituição Estadual ou na Lei Orgânica. Não há necessidade do constituinte decorrente reproduzir as reformas constitucionais a respeito das imunidades: regra nova inse- rida na Carta Federal incorpora-se de pronto às Constituições regionais162.
Isso não significa que o constituinte decorrente não tenha liberdade e deva meramente reproduzir a Lei Maior: ele pode detalhar o artigo 35 CF, como por exemplo, para estabelecer a renunciabilidade das franquias. Pode também criar direitos para fomentar a ati- vidade parlamentar, desde que não contrarie os princípios da Carta, como é exemplo o § 9° do art. 14 da CE/SP.
Vale lembrar que todo o entendimento dispensado com relação à amplitude legislativa das constituições estaduais aplica-se também às leis orgânicas, com a ressalva que estas deverão também obedecer aos princípios estabelecidos naquelas. É o que disciplina, e- xemplificando o artigo 144 da Lei do Estado de São Paulo (negritamos):
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e fi-
nanceira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabeleci-
dos na Constituição Federal e nesta Constituição.
8.2. Deputados distritais
O Distrito Federal (art. 32 da Constituição Republicana) é regido por Lei Orgânica e seu parlamento é uma Câmara Legislativa, paradoxalmente composta por deputa- dos distritais e converge as competências legislativas estaduais e municipais. O Executivo é ocupado por um Governador. Possui, assim, autonomia legislativa, administrativa e financei- ra.
É figura anômala, composta por Brasília e suas cidades satélites, sendo ve- dada sua divisão em municípios (art. 32, caput, Lei Maior).
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Com feição heterogênea, parte de Estado, parte de Município, criou-se a dú- vida de se conferir aos deputados distritais as imunidades dos estaduais (pois aqueles recebem a alcunha de deputado) ou dos vereadores (já que atuam dentro de uma Câmara Legislativa e possuem uma Lei Orgânica).
A nomenclatura, porém, deixou de suscitar dúvidas como advento da Carta de 1988, cujo artigo 32 § 3º determinou expressamente fosse aplicado aos deputados distritais o disposto no artigo 27 (especialmente, seu § 1°), que disciplina as Assembléias Legislativas. Ademais, o Distrito Federal é representado no Congresso por deputados e senadores, o que indubitavelmente aproxima sua natureza do ente estadual.
Os territórios não existem na federação brasileira atual, pelo que não exis-
tem atualmente deputados desses entes, art. 33 § 3° da Lei Maior. Mas se houvesse, gozariam das imunidades nos mesmos moldes aqui declinados.
8.3. Vereadores
Antes de mais nada, devemos observar que o Legislativo municipal detém a grande massa de parlamentares do País. Mas a Constituição lhe reservou reduzida competên- cia, por ter privilegiado primeiro a União e, depois, com competência residual, os Estados. Aos Municípios, restou a sobra.
Como existem em nível municipal os Poderes Executivo e Legislativo, co- mo decorrência do princípio federativo, faz-se necessário dar garantias protetivas aos mem- bros do parlamento local, para sua independência frente ao Executivo e aos particulares, em geral, notadamente os grandes conglomerados empresariais.
Grandes dúvidas pairavam sobre a natureza jurídica dos Municípios, dos próprios vereadores e, conseqüentemente, relativas às suas imunidades, antes da Lei de 1988.
Esta veio pacificar as divergências com o disposto em seu artigo 29, cujo inciso VIII estatuiu aos parlamentares municipais apenas e tão-somente a inviolabilidade ma- terial, por suas opiniões, palavras e votos163 limitada à circunscrição do Município e desde que no exercício ou em função do mandato e excetuados os abusos prevenidos pelo risco de quebra de decoro e sua conseqüência – a perda do mandato parlamentar.
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Vem Andyara K. Sproesser (2002, p. 155) lançar a seguinte dúvida: quando o inciso VIII do artigo 29 da Carta limitou a inviolabilidade dos vereadores à circunscrição do Município, referiu-se ao vereador, à vítima (ofendido) ou a ambos?
Pois se, por conjectura, tivesse referido-se aos dois, para que a inviolabili- dade tivesse eficácia seria necessário que estivesse na circunscrição do Município ambos, o vereador e o destinatário da acusação ou ofensa.
Para nós, vænia confessa, parece que apenas o vereador precisa estar na cir- cunscrição do Município. A Lei Federal (art. 29, inc. VIII) claramente pretendeu delinear a proteção em seu âmbito temporal e geográfico em relação ao edil.
A inviolabilidade do vereador, como ocorre com a dos Congressistas, inclui a proteção contra ações penais (pelos crimes contra a honra), civis (incluídos os danos materi- ais e morais), bem como sanções políticas e administrativas.
O não processamento do parlamentar local dar-se-á não por possuir imuni- dade processual, mas, porque, conforme já nos posicionamos acima, ao cometer conduta que se subsume tipicamente, como crime de opinião a inviolabilidade atinge a ilicitude, outro e- lemento constitutivo do crime, impedindo sua configuração.
As imunidades formais (prisão e processo-crime) não foram estendidas
aos vereadores, segundo entendimento da doutrina majoritária, pois o inciso VIII do artigo 29 da Lei Maior foi expresso ao conceder somente a inviolabilidade. Verbis:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o in-
terstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constitui- ção, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
[...]
VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercí- cio do mandato e na circunscrição do Município;
[...]
Com base no raciocínio que formulamos em relação aos deputados estaduais (supra), caso a Constituição do Estado ou a Lei Orgânica venha prever tal garantia, haverá flagrante inconstitucionalidade, pelo que podem os vereadores serem presos e processados criminalmente.
Com relação à imunidade ao testemunho, a Lei Orgânica do Município
de São Paulo estabeleceu em seu art. 16 e parágrafo único, respectivamente, a inviolabilidade material e a desobrigação de testemunhar, até copiando a redação do § 6° do art. 53 da CR.
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Não há qualquer vício de constitucionalidade nessa outorga pelos mesmos argumentos acima declinados. Vamos conferir a redação da norma:
Art. 16. Os Vereadores gozam de inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos
no exercício do mandato, na circunscrição do Município.
Parágrafo único – Os Vereadores não serão obrigados a testemunhar sobre infor-
mações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pes- soas que lhes confiaram ou deles receberam informações.
A prerrogativa de foro por função pode ser concedida pela Constituição
do respectivo Estado, já que as unidades federadas podem disciplinar a competência de seus tribunais, nos termos do artigo 125 § 1° da Lei Maior. Ilustremos com uma jurisprudência:
Habeas corpus. Vereador. Julgamento. Ofensa ao princípio do juiz natural. Compe-
tência originária: Tribunal de Justiça. Imunidade parlamentar. Relação de causalida-