3. O Poder Legislativo
3.1. O significado da palavra e origem histórica
to e natureza jurídica. 3.5. O Estatuto dos Parlamentares. 3.6. Regimento Interno – introdução. 3.7. O mandato e sua perda. 3.8. Impedimentos e incompatibilidades. 3.9. Liberdade de ex- pressão.
3.1. O significado da palavra e origem histórica
Parlamento, segundo ensina Francisco Berlin Valenzuela47, é espécie do gênero assembléia, que possui significado mais simples e genérico: o de órgão colegiado. As- sembléia, por sua vez, vem do francês assemblée: reunião de numerosas pessoas para deter- minado fim.
Assembléia é um grupo reunido para deliberar ou meramente debater tema de interesse comum dos indivíduos que o integram. O seu sentido, destarte, afigura-se de maior amplitude, podendo, daí, albergar, dentre outros, até o modelo da assembléia parlamen- tar, esta sim com a conotação especificamente deliberativa, composta por representantes do povo e com a tarefa maior da confecção das leis.
Espécie de assembléia, para Valenzuela, o parlamento é uma expressão e- quivalente a Poder Legislativo. Vem do francês parle que significa falar, debater. Para alguns, tem origem do inglês parliament, assembléias ou câmaras legislativas nos países constitucio- nais.
Segundo o ministério da Professora Monica Herman Salem Caggiano (1987, p. 10-11)48, o parlamento possui três elementos configuradores: · 1) o de locus próprio a al- bergar os representantes da comunidade social, espaço preordenado à participação política; · 2) as decisões por via de um processo deliberativo (debates e discussões antes de qualquer de- cisão) e · 3) o instituto da responsabilidade política, que introduz um especial vínculo de de- pendência entre governo e parlamento.
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47 VALENZUELA, Francisco Berlin. Derecho parlamentario, 1994. p. 127 apud CAGGIANO, Monica Herman
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O Legislativo permite a representação das categorias, interesses, grupos e camadas sociais majoritárias ou minoritárias em nome do pluralismo político. Suas tarefas precípuas são debater idéias, elaborar as leis, controlar e fiscalizar a Administração Pública.
Segundo a jurista (CAGGIANO, 1987, p. 43), os parlamentos estão presen- tes em praticamente todas as nações. Não possuem, porém, um padrão para sua organização e estrutura, pois são arquitetados para "[...] atender e a se conformar à engrenagem institucional da fórmula política adotada". Pelo que podem apresentar diferentes composições, sistemas e mecanismos para escolha de seus membros, quanto à partilha de competências, se unicame- rais ou bicamerais e outras nuanças.
Um dos primeiros textos normativos de que se tem notícia é o Código de
Hamurabi (1690 a.C.), o qual dispôs sobre o direito à vida, propriedade, honra, dignidade e
família, não podendo os soberanos alterá-lo ou contrariá-lo.
A Lei das XII Tábuas, elaborada em 451 a.C., também, é um importante e- xemplo de documento legislativo primitivo. Para os muçulmanos, temos o Alcorão, que até hoje serve como bíblia e lei dos árabes.
Foi na Inglaterra da Idade Média, porém, que surgiu a noção de parlamento, quando a nobreza movimentou-se para limitar a autoridade absoluta do Rei, que se autopro- clamava emissário de Deus.
A história inglesa da Idade Média e Moderna fez consolidar costumes e re- gras que, paulatinamente, foram dando forma ao Legislativo, como o conhecemos hoje.
Em 1213 o Rei João-Sem-Terra mandou nomear quatro cavaleiros de cada Condado, para debater sobre os assuntos do reino. Já em 15/6/1215, o monarca outorgou a Magna Carta, para reconhecer direitos e garantias da nobreza.
Assinala Auro Augusto Caliman49 que, ao longo dos séculos XIII e XIV o parlamento britânico enraizou sua força política diante do Rei, obtendo o poder de autorizar (ou não) a criação de tributos e de fiscalizar os gastos do monarca, especialmente, nas campa- nhas militares.
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48 E consoante notas de aula de Direito Eleitoral e Direito Parlamentar, ministradas pela Professora Monica Cag-
giano em set./2005 no mestrado em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie.
49 CALIMAN, Auro Augusto. Mandato parlamentar: aquisição e perda antecipada. São Paulo: Atlas, 2005. p.
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O fato mais específico foi um levante em 1265, liderado por Simon de Montfort contra Henrique III, Rei da Inglaterra, instalando uma assembléia com feição políti- ca – sendo esta reconhecida como a origem do parlamento. Em 1295, essas reuniões foram o- ficialmente reconhecidas pelo Rei Eduardo I, surgindo o parliament model nas atas de reuni- ão. Como era composta pelos nobres, este foi o início da Câmara dos Lordes, também, conhe- cida como Câmara Alta.
A Câmara dos Comuns (ou Câmara Baixa, composta de cavaleiros, cida- dãos, burgueses e pela pequena nobreza rural) passou a ser desenhada em 1332. Em 1351, surge a configuração bicameral do parlamento, que tomou sua forma definitiva somente no século XIX. Assim, temos hoje os Legislativos unicamerais e bicamerais, estes compostos por Câmara Baixa e Câmara Alta. Em 1377, surge a figura do speaker.
Conforme Auro Caliman (2005, p. 22-26), num segundo momento (entre os séculos XIV e XVII), o parlamento conquistou o direito de elaborar as leis, sempre num pro- cesso lento, decorrente do sistema consuetudinário da Commom Law; já em 1689, o Bill of
Rights50 impediu o monarca de suspender as leis ou dispensar sua execução, bem como tirou seu direito de veto.
Na concepção do parlamento, durante o século XVIII, foram idealizadas al- gumas medidas para conter eventuais desvios e excessos de seus membros, já que o poder po- deria corrompê-los, assim como ocorria com o monarca. Para Monica Herman Salem Caggia- no, elas são51:
· 1) Mandato limitado no tempo, renovando o Legislativo periodicamente e por frações, por meio de eleições realizadas em períodos distintos; · 2) limitar o número de mandatos que alguém pudesse exercer; · 3) proibir o acúmulo do mandato parlamentar com outras funções; · 4) procedimento de elaboração das leis rigorosamente previstas na Constitui- ção; · 5) idealização de comissões especiais, com perfil técnico, para aprimorar e agilizar a a- tuação do parlamento; · 6) existência da oposição, bem como adoção de audiências públicas.
Um século antes da Revolução Francesa, já havia se consolidado no Reino Unido um modelo de democracia representativa em contraposição ao absolutismo do Rei, tor- nando-se uma referência para todas as demais nações democrático-constitucionais.
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50 COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
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Com o advento do Estado Liberal como corolário do capitalismo após a Re- volução Francesa e até meados do século XX tivemos o período de maior prestígio do Legis- lativo, participando e legitimando a vontade Estatal, em contraposição ao período anterior, re- presentado pelas monarquias absolutistas.
As crises (CAGGIANO, 2004, p. 4) econômicas e políticas, a Primeira Guerra, a quebra da Bolsa de Nova York, o avanço dos ideais comunistas (sobretudo no Leste Europeu), a Guerra Fria, mas, especialmente, a Segunda Grande Guerra deixaram claro a e- xaustão do modelo liberal e a necessidade do Estado Interventor, regulador e impositivo. O Capitalismo passou a demandar um Executivo forte e presente. Os parlamentos experimenta- ram seu declínio, minados, também, e paradoxalmente pela ampliação do sufrágio por cor- romper sua clássica estrutura. No Brasil, a era Vargas foi a versão nacional dessa transmuta- ção.
A Constituição de 1988 e o período contemporâneo consagram, agora, o Es-
tado Social, que se autoproclama um meio-termo salutar entre o Liberal e o Interventor, vol-
tado aos necessitados, que age quando deve e se omite quando convém. Nem tão pequeno que o torne desprezível, mas não tão largo que o torne uma razão em si e um fardo insuportável aos contribuintes. Eficiente para desempenhar suas funções com o mínimo de dispêndio, a- gindo estritamente nos contornos da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência (art. 37 caput).
A sociedade passou a demandar um Poder Público presente e ágil, pragmá- tico e eficiente, tendo no Poder Executivo (mesmo nos regimes parlamentaristas, na figura do Primeiro Ministro), o canal mais adequado para dar essas respostas, não só na tarefa adminis- trativa, mas também na legiferante.
O Poder Legislativo experimentou um enfraquecimento nos meados do sé- culo XX (e, talvez, isso por si seja uma justificativa para as imunidades parlamentares, tais como arquitetadas), apesar de sua maior representatividade e legitimidade popular comparati- vamente ao Chefe do Executivo, fosse incapaz de reagir rapidamente às necessidades por ser um órgão colegiado, congregador de um mosaico de ideologias, às vezes, campo para diver- gências banais e inoportunas, convergedor dos mais diversos interesses (o que faz necessário, para que seja um reflexo da Nação), preso aos grilhões de ritos demorados e arcaicos.
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Relata Monica Herman Salem Caggiano (1987, p. 5) que a partir da década de 1960, políticos e juristas procuraram soluções para essa paralisia, buscando "[...] um repo- sicionamento do papel e das atribuições do parlamento no Estado contemporâneo". Hoje, esse Poder encontra-se revigorado pelas funções constitucionalmente recebidas e, considerando a supremacia do Executivo, aí reside um dos argumentos dos que são favoráveis as imunidades parlamentares.