Legalidade das causas de suspensão

A questão legalidade das causas da suspensão envolve o disposto no art. 146 da Constituição Federal, que trata quais as funções das leis complementares em matéria tributária:

Art. 146. Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

(...)

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; (...)

(destacamos)

A interpretação do referido dispositivo decorre um debate histórico na doutrina, que se dividiu basicamente em duas correntes:

(i) Aqueles que entendem que a Lei Complementar somente tem duas funções, expressadas pelos incisos I e II do referido dispositivo. Nesse caso o disposto no inciso III serviria apenas para complementar as funções previstas nos dois primeiros incisos. Essa corrente ficou conhecida como dicotômica; e

(ii) Aqueles que entendem que a Lei Complementar possui três funções. Além dos dois primeiros incisos, há também a função de estabelecer normas gerais em matéria tributária, que seriam aquelas enumeradas nas alíneas do inciso III. Essa última corrente ficou conhecida como tricotômica.

A despeito de toda a discussão histórica156 _{em relação à interpretação do}

art. 146 da Constituição Federal, o entendimento adotado nesse trabalho será pela corrente tricotômica.

Portanto, fixemos a premissa de que uma das funções da lei complementar é prescrever normas gerais de direito tributário sobre obrigação, lançamento e crédito tributário (Art. 146, III, “c”, da CF).

Dessa forma, como cabe à lei complementar tratar sobre o crédito tributário, por consequência também cabe a esta espécie de veículo introdutor tratar de causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário.

Justamente por isso que o diploma legal que trata das causas de suspensão da exigibilidade é o Código Tributário Nacional que, apesar de ter sido editada como lei ordinária, foi recepcionada pelo atual ordenamento como Lei Complementar157.

No que diz respeito à legalidade para estabelecer causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, o art. 97, inciso VI do CTN dispõe que:

Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: (...)

VI - as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades.

Vê-se, portanto, que o referido dispositivo determina que as causas de suspensão de exigibilidade devem estar previstas em lei formal, ou seja, em veículo introdutor emanado do Congresso Nacional.

156 _{Para maior compreensão dessa discussão: CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito}

tributário. 18 ed., São Paulo: Saraiva, 2007, p. 207-226.

157 _{“O Código Tributário Nacional foi incorporado à ordem jurídica instaurada com a Constituição de 5}

de outubro de 1988. Quanto mais não fosse, por efeito da manifestação explícita conta no §5º do art. 34 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que assegura a validade sistêmica da

legislação anterior, naquilo em que não for incompatível com o novo ordenamento. É o tradicional princípio da recepção, (...)”.Idem, p. 207.

Sendo assim, o papel da lei complementar é a de estabelecer os tipos de causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, bem como normas gerais a respeito de cada uma delas. Já a instituição e regulamentação dessas causas previstas na lei complementar podem estar previstas em leis ordinárias de cada um dos entes tributantes.

Contudo, destacamos que esse entendimento não é unânime na doutrina. Há autores que entendem que nem todas as causas de suspensão da exigibilidade precisam estar tipificadas em lei complementar. Esse é o entendimento de DÉCIO PORCHAT158, que utiliza a classificação das causas de suspensão da exigibilidade em “fatos automáticos” e “fatos não automáticos”.

Os fatos automáticos seriam aqueles em que basta a vontade do particular, sem necessidade de se observar quaisquer pressupostos. Seriam fatos automáticos as reclamações e recursos administrativos (art. 151, III do CTN), e o depósito (Art. 151, inciso II, do CTN).

Já os fatos não automáticos são aqueles em que o efeito depende da verificação de pressupostos e é produzido por medida judicial. Assim, seriam fatos automáticos a concessão de medida liminar em mandado de segurança e antecipação de tutela em outras espécies de ação judicial.

Como base nessa classificação, o autor entende que:

“(...), tratando-se de fatos não-automáticos, ou seja, cujo efeito suspensivo depende da prévia verificação de certos pressupostos e é produzido por providência judicial, entendemos não ser obrigatório o tratamento por via de lei complementar. Isto porque é da própria essência dos fatos não- automáticos a manifestação jurisdicional, cabendo assim ao próprio Poder Judiciário dirimir e uniformizar quaisquer conflitos decorrentes de sua manifestação jurisdicional159.

158 _{O autor faz essa classificação com base nas lições de Alberto Xavier. Além disso, o autor destaca}

que a moratória seria uma hipótese sui generis e não se enquadraria nessa classificação. PORCHAT, Décio. Suspensão do Crédito Tributário. São Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 110-111.

Entretanto, não concordamos com a classificação proposta pelo autor acima citado, tampouco com a conclusão de que não há necessidade de previsão de apenas algumas causas de suspensão em lei complementar.

A regra do art. 97, VI do CTN não comporta exceções, e determina que somente a lei pode estabelecer causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário. Além disso, mesmo os tidos “fatos automáticos” precisam obedecer alguns pressupostos para produzirem efeitos.

Como exemplo, o CTN prevê no inciso III do art. 151 que as reclamações e os recursos em processo administrativo são causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário. Isso não quer dizer que a União Federal não tenha que regular esses recursos por meio de lei ordinária, como foi feito pelo decreto nº 70.235/72, que possui status de lei. Aliás, o próprio inciso III do art. 151 traz expressa cláusula “nos termos das leis reguladoras”.

Da mesma forma, o CTN prevê no inciso II do art. 151 o depósito como causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário. E, no âmbito federal, temos a lei ordinária nº 9.703/98, que “dispõe sobre os depósitos judiciais e

extrajudiciais de tributos e contribuições federais”.

Por fim, temos também o inciso VI do art. 151 CTN, que prevê o parcelamento como uma das causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário. Com fundamento nisso, foi editada a lei ordinária nº 11.941/2009, que instituiu o REFIS da Crise, por exemplo.

Portanto, cabe à lei complementar prever os tipos de causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, cujo fundamento de validade é o art. 146, III, “c” da CF. Já à lei ordinária cabe instituir e regular os pressupostos de cada um dos tipos previstos.

Quanto ao tema na jurisprudência, destacamos que há reiteradas decisões no STJ160 _{que entendem não ser possível a supressão de instância}

recursal administrativa, via decreto. E o fundamento dessas decisões é justamente o art. 97, VI do CTN, conforme se vê na seguinte ementa:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO COM BASE NO ART. 37, § 3º DO DECRETO 70.235/72. HIPÓTESE DE SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. ART. 151 DO CTN. REVOGAÇÃO PELO DECRETO 75.445/75. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA ESTRITA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA.

(...)

3. O Código Tributário Nacional prevê, em seu art. 97, VI, a

imprescindibilidade de lei formal para versar sobre a exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, encerrando o princípio da estrita legalidade tributária, razão pela qual encontra-se eivada de ilegalidade a supressão, pelo Decreto 75.445/75, do "pedido de reconsideração", previsto no suso mencionado dispositivo legal.

4. Impende salientar que o Decreto 70.235/72, por ser fruto de delegação legislativa, ostenta natureza de lei ordinária, o que implica que o pedido de reconsideração nele previsto tem origem e caráter legal, traduzindo manifestação de índole legislativa, razão pela qual não poderia ser suprimido por legislação de hierarquia inferior, que ostenta natureza meramente regulamentar.

5. A título de argumento obiter dictum, verifica-se que o pedido de reconsideração só passou a ser vedado quando da edição da Lei 8.541/92, sem efeitos retroativos para atingir ato praticado na vigência de contexto normativo próprio e diverso, in verbis: "Art. 50. Não será admitido pedido de reconsideração de julgamento dos Conselhos de Contribuintes".

6. Recurso especial desprovido.

(REsp 877.352/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/08/2008, DJe 15/09/2008) (Destacamos).

Portanto, no que se refere à legalidade, temos que cabe à lei complementar estabelecer as normas gerais, prevendo quais são as hipóteses de suspensão; e cabe à lei ordinária instituir e regular essas causas.

Passemos agora a tratar do art. 141 e art. 111, I do CTN, que estabelecem que as causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário são taxativas e devem ser interpretadas literalmente.

160 _{No mesmo sentido: (REsp 330.415/PR, Rel. Ministro GARCIA VIEIRA, PRIMEIRA TURMA,}

julgado em 20/09/2001, DJ 29/10/2001, p. 188); (REsp 219.651/SP, Rel. Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/10/2000, DJ 06/11/2000, p. 195); e (REsp 73.245/PR, Rel. Ministro DEMÓCRITO REINALDO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/06/1996, DJ 01/07/1996, p. 23994)