Possibilidade de inscrição em dívida ativa

Questão interessante se coloca acerca da possibilidade de a administração pública poder inscrever em dívida ativa créditos tributários com a exigibilidade suspensa.

Primeiramente, cabe destacar que a inscrição em dívida ativa se trata de formalização de título executivo extrajudicial143 em que a Fazenda Pública apura a legalidade do ato que constituiu o crédito tributário, além de sua certeza e liquidez, nos termos do art. 2º, §3º da Lei de Execuções Fiscais:

§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da

legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de

direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo. (Destacamos).

Trata-se, portanto, de expediente de controle de legalidade interno da própria administração pública, que faz, inclusive, com que a gestão do crédito tributário constituído altere a competência administrativa entre órgãos do próprio ente tributante.

141 _{Nesse sentido: “(...), pensamos que, se a autoridade judicial emite uma ordem proibindo o agente}

administrativo de realizar o ato de lançamento tributário, tal medida configura um desvio de poder do magistrado”. PIMENTA, Marcos Rogério Lyrio. A suspensão da exigibilidade do crédito tributário. Dissertação de mestrado PUC/SP. 2001, p. 209.

142 _{“A ação de consignação em pagamento representa a consagração, pelo direito positivo, do}

princípio pelo qual a instituição de um dever jurídico pressupõe o direito de cumpri-lo. A Filosofia do Direito vê nessa imanência ingênita do direito embutido no dever jurídico um obstáculo intransponível à possibilidade teórica da escravidão absoluta, pois, ainda que suprimíssemos todos os direitos de uma pessoa, ao menos um haveria de remanescer: o direito de cumprir todos os seus deveres”. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 18 ed., São Paulo: Saraiva, 2007, p. 491.

Em outras palavras, a competência para responder sobre o crédito tributário passa do órgão que constituiu o crédito (Receita Federal, no âmbito da União Federal), para o órgão que tem competência para ajuizar a execução fiscal (PGFN, no âmbito da União Federal).

A questão que se coloca aqui é se a norma de suspensão tem o condão de impedir que o sujeito ativo promova a inscrição em dívida ativa.

Quanto a isso, há autores que entendem que a inscrição em dívida ativa não pode ser feita acaso esteja pendente uma das causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário. Nesse sentido, entendem PAULO DE BARROS CARVALHO144 e DANIEL MONTEIRO PEIXOTO145.

Esse parece ser também o entendimento majoritário na jurisprudência no âmbito do STJ146:

RECURSO ESPECIAL. TRIBUTÁRIO. ART. 151 DO CTN. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE O FISCO REALIZAR ATOS TENDENTES À SUA COBRANÇA, MAS NÃO DE PROMOVER SEU LANÇAMENTO. ERESP 572.603/PR. RECURSO DESPROVIDO.

1. O art. 151, IV, do CTN, determina que o crédito tributário terá sua exigibilidade suspensa havendo a concessão de medida liminar em mandado de segurança. Assim, o Fisco fica impedido de realizar atos

tendentes à sua cobrança, tais como inscrevê-lo em dívida ativa ou

ajuizar execução fiscal, mas não lhe é vedado promover o lançamento desse crédito.

(...)

(REsp 736.040/RS, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/05/2007, DJ 11/06/2007, p. 268). (Destacamos)

144 _{Nesse sentido, destacamos o entendimento de PAULO DE BARROS CARVALHO: “Esgotados os}

trâmites administrativos, pela inexistência de recursos procedimentais que possam atender a novas iniciativas do sujeito passivo, e não havendo medida judicial que suspenda a exigibilidade do crédito tributário, chegou a hora de a Fazenda Pública praticar quem sabe o mais importante ato de controle de legalidade sobre a constituição do crédito tributário: o ato de apuração e de inscrição do débito no livro de registro da dívida pública.” (grifamos). Curso de direito tributário. 18. ed. São Paulo: Editora Saraiva , 2007, p. 556.

145 _{“A norma de desempenho para a inscrição em dívida ativa possui um antecedente abstrato (motivo}

legal) com um conjunto de critérios aptos a identificar o motivo para a prática do ato, (...). O motivo legal possui os seguintes critérios: (...) (4) não ocorrência das causas suspensivas da exigibilidade enumeradas nos incisos do art. 151 do CTN”. PEIXOTO, Daniel Monteiro. Competência

Administrativa na Aplicação do Direito Tributário. São Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 253.

146 _{Em sentido semelhante: REsp 21.960/SP, Rel. Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS,}

Todavia, apesar do posicionamento acima apontado, entendemos que não há qualquer óbice para que se realize a inscrição em dívida ativa de crédito com exigibilidade suspensa, desde que essa informação conste no ato da inscrição e que não haja qualquer óbice para que o sujeito passivo obtenha Certidão Positiva com Efeitos de Negativa – CPEN.

Na verdade não compreendemos a inscrição em dívida ativa como ato de cobrança em sentido estrito. Não há qualquer previsão legal para que o sujeito passivo seja notificado da realização da inscrição em dívida ativa. Muito menos há possibilidade de o sujeito passivo se opor administrativamente a sua realização.

O controle de legalidade aqui não se confunde com o contencioso administrativo tributário, que será analisado no Capítulo 6 desse trabalho. Não há notificação do ato, não há contraditório, nem ampla defesa. Há apenas a alteração de competência entre órgãos da mesma pessoa jurídica de direito público.

Dentro do processo comunicacional de cobrança do crédito tributário, é preciso que haja emissão e recepção da mensagem. Como não há instrumentos formais de recepção pelo sujeito que está sendo cobrado, não podemos classificar o ato de inscrição em dívida ativa como ato de cobrança.

Nesse caso, a comunicação é apenas interna, ou seja, entre órgãos da própria administração pública. E a finalidade dele é de apenas alterar a competência entre órgãos administrativos e fazer o controle interno de legalidade da constituição do crédito tributário. Em outras palavras, o ato de inscrição em dívida ativa é unilateral.

Por certo que este é condição necessária para ajuizamento da ação de execução fiscal para a cobrança judicial do crédito tributário. É isso que confere sua exequibilidade147. Sem título não há execução. Logo, não se trata de ato dispensável.

147 _{“A inscrição na dívida ativa configura ato de controle administrativo de legalidade, realizado para}

apurar a liquidez e a certeza do crédito tributário. Mediante essa providência, a Fazenda Pública constitui, unilateralmente, o título executivo que servirá de base para a cobrança judicial dos valores

Porém, o entendimento que adotamos é que isso não quer dizer que o ato de inscrição em dívida possa ser considerado como ato de cobrança em sentido estrito. Ele é formado unilateralmente e não há notificação e possibilidade de impugnação pelo sujeito passivo.

A única ressalva que deve ser feita em relação a isso diz respeito à causa de suspensão prevista no inciso III do art. 151 do CTN. Isso porque o ato de inscrição em dívida ativa somente deve ser realizado após o exaurimento da discussão do crédito tributário na esfera administrativa. Não faz sentido formar o título executivo extrajudicial durante o contencioso administrativo tributário.

Portanto, para as demais causas de suspensão da exigibilidade, entendemos que é possível que o crédito seja inscrito em dívida ativa, desde que tal informação conste no termo de inscrição e não impeça que o sujeito passivo obtenha a CPEN, que possui os mesmos efeitos da Certidão Negativa de Débitos, prevista no art. 205 do CTN.

Deve-se atentar que quando a norma de suspensão surge após a inscrição em dívida ativa esta não é cancelada. Apenas passa-se a constar no termo de inscrição a informação de que há suspensão da exigibilidade. Dessa forma, não vemos como razoável que se impeça a inscrição do crédito constando a suspensão quando essa ocorrer antes.

Feitas essas considerações, passaremos a tratar da interferência da

norma de suspensão da exigibilidade no prazo prescricional da Fazenda para

execução do crédito tributário.

não pagos à Fazenda Pública. Tem inicio, aí, a exequibilidade do crédito tributário, quer dizer, a possibilidade de o crédito tributário vir a ser exigido mediante processo de execução fiscal.” TOMÉ, Fabiana Del Padre. Exigibilidade do crédito tributário: amplitude e efeitos de sua suspensão. In: Priscila de Souza (coord.). VII Congresso Nacional de Estudos Tributários: Direito Tributário e os conceitos de direito privado. São Paulo: Noeses, 2010, p. 376.

3.3.2.3. Impossibilidade de ajuizamento de cobrança judicial