Desde a apresentação da proposta de Arvid Pardo, na Assembleia Geral, em 1967, que houve um consenso acerca da necessidade de um acordo internacional sobre as actividades mineiras do fundo do mar.
Eram possíveis vários mecanismos de regulamentação das actividades do fundo do mar: um sistema de simples registo, um sistema de licenciamento6, um regime segundo o qual uma
O Congresso adoptou uma postura conservadora, procurando proteger o know how e o quase monopólio americano em tecnologia marinha. Os seus membros, com algumas excepções, apoiavam políticas de recursos determinadas exclusivamente pelas forças do mercado e advogavam um acesso ilimitado aos recursos do fundo do mar pelas companhias norte-americanas. As considerações de política interna - as actividades no fundo do mar iriam criar milhares de empregos para uma nova indústria americana - eram complementadas por considerações de política externa - as actividades mineiras do fundo dos mares serviriam os interesses americanos e ocidentais reduzindo a sua dependência relativamente às importações de minerais estratégicos. Os congressistas, nestas matérias, estavam muito sujeitos a pressões internas, sobretudo da indústria, que constituía o chamado hard mineral lobby que teve um peso importante. A sua importância sobre a Administração e sobre o Congresso resulta quer do facto de os Estados Unidos, desde cedo, terem um papel liderante nas tecnologias necessárias, quer do facto de quatro dos seis consórcios, então existentes, serem americanos, quer, por último, da importância dos investimentos já realizados pelas companhias. A indústria, graças à sua influência, chegou ao ponto de poder influenciar o rumo das negociações americanas, pelo menos temporariamente. O American Mining Congress, uma associação de quatrocentas companhias, criou um Comité com poderes em relação às negociações do Direito de Mar e à legislação interna do fundo dos mares. O Comité reunia regularmente, especialmente antes das sessões da III Conferência, e, periodicamente, enviava memoranda à delegação americana contendo recomendações para as negociações ou expressando as suas preocupações relativamente ao rumo que as mesmas estavam a ter. A indústria, para além de ser um lobby, durante muitos anos, era, possivelmente, a única com dados e estatísticas sobre as actividades mineiras do fundo dos mares. A partir de 1977, os representantes da indústria participaram mais activamente nas actividades informais da Conferência, mas, apesar disso, continuavam insatisfeitos com os compromissos conseguidos entre 1977 e 1980 e aumentaram os seus esforços contra o regime do fundo dos mares emergente. O seu papel foi importante na mudança operada no tempo de Reagan.
A delegação americana estava numa situação delicada, pois cabia-lhe agir de modo a cumprir as orientações que recebia da sua Administração, ao mesmo tempo que procurava chegar a uma posição negociável com o Grupo dos 77 e a um resultado aceite pelo Senado. Chegou a ser apelidada de “pesadelo burocrático”, devido ao seu tamanho e composição. Incluía mais de cento e vinte pessoas, nos primeiros anos e quarenta, na última sessão - SCHMIDT, Markus G., op. cit., p. 2 e p. 44 a 61.
6 Em 5 de Março de 1968, o Senador americano, Clairborne Pell, depositou no Congresso uma proposta de
resolução contendo o texto de um projecto de tratado estabelecendo, entre outros assuntos, que o aproveitamento dos recursos deve fazer-se através de licenças concedidas por uma organização especial ... a ser designada pela ONU, a qual teria à sua disposição uma polícia dos mares sujeita ao controlo do Conselho de Segurança.
Num outro projecto de tratado elaborado no âmbito do World Peace Through Law Center, por A. L. Danzig, era também defendida a criação de uma organização dos oceanos, como instituição especializada das Nações Unidas. As suas funções seriam, essencialmente, de natureza económica e, em particular, a concessão de licenças de aproveitamento dos fundos marinhos - KISS, Alexandre-Charles - La Notion de Patrimoine Commun de l'Humanité. Recueil des Cours de l'Académie de Droit International. The Hague/Boston/London: Martinus Nijhoff Publishers. ISBN 90-247-2816-9. 175 - II, p. 200.
O registo e a concessão de licenças são conceitos que expressam realidades distintas. No registo a autoridade ou mecanismo tem um papel puramente passivo, limitando-se a tomar nota das actividades empreendidas pelos Estados, os quais são livres de se dedicarem à exploração e aproveitamento dos recursos. Na concessão de licenças, a autoridade ou mecanismo já tem a faculdade de autorizar as actividades e as condições da sua realização - in Estudio
de un Mecanismo Internacional, Informe del Secretario General - NACIONES UNIDAS - Asamblea General - Informe de la Comision sobre la Utilizacion con Fines Pacificos de los Fondos Marinos y Oceanicos fuera de los
autoridade devesse desenvolver directamente todas as actividades do fundo do mar e um sistema misto, em que estivesse combinado o sistema de licenciamento com uma autoridade operando directamente7.
No Comité de Fundos, em 1970, foram apreciadas várias informações preparadas pelo Secretário Geral8 e foram apresentadas várias propostas sobre o regime a ser estabelecido para o
Limites de la Jurisdiccion Nacional: Documentos Oficiales: vigesimo quinto periodo de sesiones. Suplemento nº 21 (A/8021). Nueva York : Naciones Unidas, 1970, p. 91.
7 As quatro soluções possíveis - 1 - Mecanismo internacional para intercâmbio de informação e preparação de
estudos; 2 - Mecanismo internacional com poderes intermédios; 3 - Mecanismo internacional para o registo e concessão de licenças; 4 - Mecanismo internacional com poderes amplos - estão descritas in Estudio de un Mecanismo
Internacional, Informe del Secretario General - NACIONES UNIDAS - Asamblea General, idem, p. 65-135, maxime
83-95.
Intimamente ligada à questão do sistema de exploração e aproveitamento está a questão da estrutura da Autoridade. A propósito desta última colocam-se três problemas: que poderes deverá ter a Autoridade e os seus órgãos?; que órgão (ou órgãos) tem (têm) poderes de decisão e que tipo de relações deverá haver entre eles?; e o procedimento da tomada de decisões.
8 Doc. A/AC.138/12 y Add. 1 e Doc. A/AC.138/23 - in NACIONES UNIDAS - Asamblea General, idem, p. 14 e
s.. Estes relatórios não descrevem a estrutura a dar ao mecanismo, antes dão indicação sobre o tipo de funções a atribuir-se e sobre os problemas a resolver, no caso de ser criado. Assim, relativamente ao estatuto do mecanismo estava escrito que devia ser uma organização universal autónoma dotada de plena personalidade jurídica internacional dentro do sistema das Nações Unidas. Esse estatuto devia ser conferido a nível internacional. Relativamente à estrutura, o mecanismo devia consistir num conselho ou junta de administração, cujos membros seriam eleitos de modo a garantir o seu carácter universal, uma distribuição geográfica equitativa e a representação de todos os sistemas políticos, económicos e sociais. Esta junta deveria planificar, organizar, dirigir e fiscalizar todas as operações relativas à exploração e aproveitamento dos fundos marinhos e oceânicos e seria responsável perante a Assembleia geral ou outro órgão deliberativo estabelecido para os fundos marinhos e oceânicos. A forma e estrutura do mecanismo dependeria da natureza precisa das funções que lhe fossem atribuídas. De qualquer modo, faria parte do sistema da Organização das Nações Unidas. Poderia ser uma organização internacional autónoma que funcionaria dentro do sistema da Organização das Nações Unidas; um organismo das Nações Unidas, criado dentro da Organização, com um conselho de administração em que estivessem representados os Estados marítimos, os Estados em vias de desenvolvimento e os Estados sem litoral; um órgão do mesmo tipo dos organismos especializados. Foi sugerida a criação de organismos regionais com o que seria tido em linha de conta as características geográficas e económicas das diversas zonas. A propósito das funções e poderes, várias delegações defenderam que o mecanismo devia ser eficiente e imparcial, devendo ser evitada a burocracia e custos excessivos. Devia adequar-se às funções a desempenhar.
O Subcomité de assuntos técnicos e económicos também se debruçou sobre o assunto. O Subcomité realizou nove reuniões, em Nova Iorque, de 9 a 23 de Março e seis reuniões, em Genebra, de 11 a 24 de Agosto de 1970. Assistiram às reuniões os representantes dos quarenta e dois Estados membros do Comité de Fundos e, como observadores, os representantes dos seguintes países: Barbados, Birmânia, Cuba, Dinamarca, Equador, Espanha, Filipinas, Finlândia, Guiana, Indonésia, Irão, Jamaica, Marrocos, Nicarágua, Nova Zelândia, Países Baixos, Portugal, República Socialista Soviética da Ucrânia, África do Sul, Suécia, Tunísia, Turquia, Uruguai e Venezuela e ainda os representantes da OIT, FAO, UNESCO e sua Comissão Oceanográfica Intergovernamental, OMM, OCMI e OIEA. A Mesa do Subcomité técnico e económico era composta pelos seguintes membros: Presidente - Rogar Denorme, da Bélgica; Vice-presidentes - J. S. Teja, da Índia, durante os reuniões de Nova Iorque e C. V. Ranganathan, da Índia, durante as reuniões de Genebra; Relator - Anton Prohaska, da Áustria. O relatório das actividades do Subcomité consta do Informe de la Subcomision de Asuntos Tecnicos y Economicos, Doc. A/AC.138/29. O relatório tem vários apêndices: Apêndice I - Lista dos temas que alguns membros sugeriram que sejam estudados ao preparar as condições económicas e técnicas e as normas para o aproveitamento dos recursos dos fundos marinhos e respectivo subsolo fora dos limites da jurisdição nacional no contexto do regime que venha a ser estabelecido; Apêndice II - Algumas propostas que o Subcomité de Assuntos Técnicos e Económicos poderia estudar (de uma declaração feita pelo representante da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas no Subcomité de Assuntos Técnicos e Económicos do Comité das Nações Unidas para os Fundos Marinhos, no dia 13 de Agosto de 1970); Apêndice III - Documento de trabalho apresentado por Camarões, Ceilão, Índia, Quénia, Kuwait, Líbia, Madagáscar, Malásia, Paquistão, Serra Leoa, Sudão e Tailândia, sobre o mecanismo internacional para a exploração e aproveitamento dos fundos marinhos e oceânicos e respectivo subsolo no alto mar, fora dos limites da jurisdição nacional; Apêndice IV - Documento de trabalho apresentado pelos Estados Unidos da América sobre os objectivos a prosseguir pelo regime internacional
fundo do mar. Em termos simplificados podemos dizer que havia uma polarização de posições. De um lado, estavam os países desenvolvidos, propondo soluções mais orientadas para uma economia de mercado que, consequentemente, defendiam uma Autoridade com poderes limitados. Do outro lado, os países em vias de desenvolvimento defendiam que a Autoridade deveria desenvolver directamente todas as actividades no fundo do mar e, por isso mesmo, deveria ter amplos poderes9. Entre estes dois extremos, havia propostas que reconheciam alguns poderes à Autoridade, nomeadamente o poder de conceder licenças e de recolher e distribuir os benefícios resultantes das actividades na Área. Entre estes últimos estavam os Estados Unidos da América10, a França11, e o Reino Unido12. Os Estados Unidos da América propuseram que o mecanismo internacional tivesse poderes para conceder licenças para a exploração e aproveitamento do fundo do mar, para impor taxas, mas já não poderes para desenvolver directamente essas actividades, as quais deveriam caber aos Estados. Deveria, também, ter poderes para controlar se as normas relativas a essas actividades estavam a ser respeitadas. Relativamente ao benefício da Humanidade e aos interesses dos países em vias de desenvolvimento, propunham que o rendimento líquido obtido pela Autoridade, depois de pagas as suas despesas administrativas, deveria ser distribuído por organizações internacionais para o desenvolvimento, predeterminadas.
relativo à exploração e aproveitamento dos recursos do fundo do mar fora dos limites da jurisdição nacional; Apêndice V - Documento de trabalho apresentado por El Salvador que inclui propostas sobre o regime de exploração e aproveitamento da zona internacional dos fundos marinhos; Apêndice VI, apresentado pela Austrália - Condições e normas económicas e técnicas para o aproveitamento dos recursos dos fundos marinhos fora dos limites da jurisdição nacional - in NACIONES UNIDAS - Asamblea General, idem, p. 39-63.
9 Subjacente a esta dicotomia está a divisão Norte/Sul. Para os minimalistas, os países industrializados, o termo
“regime”, num contexto de actividades mineiras do fundo do mar, significava um corpo de registo e um conjunto de normas ou uma entidade licenciadora com poderes limitados, enquanto que os maximalistas, os países em vias de desenvolvimento, preferiam uma organização internacional para administrar directamente a Área - SCHMIDT, Markus G., op. cit., p. 103.
10
Doc. A/AC.138/25, de 3 de Agosto de 1970 - Projecto de Convenção das Nações Unidas sobre a Zona Internacional dos Fundos Marinhos, in NACIONES UNIDAS - Asamblea General, idem, p. 143-195.
No começo das negociações e até 1976, os Estados Unidos não deram grande importância à questão do fundo do mar, estando mais preocupados com o problema da passagem dos estreitos. Tacticamente foi um erro, pois criou a impressão que se os Estados Unidos conseguissem o que queriam em matéria de estreitos, concordariam com as pretensões dos países em vias de desenvolvimento relativamente ao regime do fundo do mar - SCHMIDT, Markus G.,
op. cit., p. 116-117.
11 Doc. A/AC.138/27, de 4 de Agosto de 1970 - estabelecimento de um regime de exploração e aproveitamento
dos fundos marinhos, in NACIONES UNIDAS - Asamblea General - Informe de la Comision sobre la Utilizacion
con Fines Pacificos de los Fondos Marinos y Oceanicos fuera de los Limites de la Jurisdiccion Nacional ..., 1970, cit., p. 205-211. Neste documento, a França defendeu uma posição intermédia, ao propor que o regime a criar deveria
orientar-se por princípios de eficiência económica e justiça internacional, devendo para o efeito, por um lado, evitar a apropriação pelos Estados de partes do fundo do mar e, por outro lado, a atribuição das actividades de exploração e aproveitamento, em exclusivo, a uma organização internacional.
12 Doc. A/AC.138/26, de 3 de Agosto de 1970 - Regime Internacional, in NACIONES UNIDAS - Asamblea
Em 197113, ainda no Comité de Fundos, melhor dizendo, no Subcomité I, várias delegações apresentaram projectos e documentos de trabalho e também foram analisados os documentos dos Estados Unidos da América, do Reino Unido14 e da França apresentados em 1970. Comum a, praticamente, todas eles é a previsão de que a Autoridade deverá ter como órgãos uma Assembleia, órgão plenário compreendendo todos os Estados, um Conselho, órgão de composição mais restrita, uma Secretaria e um Tribunal para resolução dos diferendos.15 Treze Estados Latino Americanos16 propuseram que a Autoridade tivesse um braço operacional, a Empresa, com poderes para explorar e aproveitar o fundo do mar, quer directamente quer através de joint ventures com Estados ou entidades por eles patrocinadas. A Empresa, concebida, principalmente, pelos delegados do Brasil, Perú e Trindade e Tobago, tinha subjacente dois objectivos: por um lado, criar uma alternativa ao Projecto de Convenção dos Estados Unidos, de 1970 e, por outro lado, o que para eles era mais importante, prover os Estados Latino Americanos com um poder negocial que pudesse ser utilizado para conseguir a aceitação da zona económica exclusiva de duzentas milhas17. A República Unida da Tanzânia apresentou um projecto de estatuto do organismo internacional dos
13
Em 1971, o Comité de Fundos reuniu em Genebra de 12 a 26 de Março e de 19 de Julho a 27 de Agosto e em Nova Iorque, em 14, 15 e 22 de Outubro. Em 12 de Março, H. Shirley Amerasinghe foi eleito Presidente. O Subcomité I realizou dois períodos de reuniões, respectivamente em Março e Julho/Agosto. Portugal assistiu às suas reuniões como observador. A Mesa tinha como Presidente - E. E. Seaton - da República Unida da Tanzânia, Vice-presidentes - C. V. Ranganathan, da Índia, M. Thompson-Flores, do Brasil e G. Fekete, da Hungria e como Relator - A. Prohaska, da Áustria - NACIONES UNIDAS - Asamblea General - Informe de la Comision sobre la Utilizacion con Fines
Pacificos de los Fondos Marinos y Oceanicos fuera de los Limites de la Jurisdiccion Nacional: Documentos Oficiales: vigesimo sexto periodo de sesiones. Suplemento nº 21 (A/8421). Nueva York : Naciones Unidas, 1971, p.
5, 6, 18.
14
O Reino Unido apresentou novo documento - Doc. A/AC.138/46, de 30 de Julho de 1971 - Regime internacional dos fundos marinhos: proposta do Reino Unido sobre as disposições de uma convenção, in NACIONES UNIDAS - Asamblea General, idem, p. 84-91.
15 Como diz C. A. Colliard, citado por BEER-GABEL, J - L'Exploitation du Fond des Mers dans l'Intérêt de
l'Humanité : Chimère ou Réalité? Revue Générale de Droit International Public. Paris: Editions A. Pedone. LXXXI: (1977), p. 182 - “as diversas propostas fazem aparecer uma grande convergência de soluções no que toca ao que se pode chamar de estrutura principal do mecanismo internacional, as diferenças aparecem para as estruturas complementares”.
16
Colômbia, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Jamaica, México, Panamá, Perú, Trindade e Tobago, Uruguai e Venezuela - Doc. A/AC.138/49, de 10 de Agosto de 1971, in NACIONES UNIDAS - Asamblea General - Informe de la Comision sobre la Utilizacion con Fines Pacificos de los Fondos Marinos y Oceanicos
fuera de los Limites de la Jurisdiccion Nacional ..., 1971, cit., p. 23 e 93-100.
Este projecto, fortemente influenciado pela Declaração de Princípios de 1970, foi mais além propondo que o aproveitamento dos recursos da Área fosse levado a cabo de um modo racional, para assegurar a sua conservação e reduzir ao mínimo eventuais flutuações nos preços dos minerais e matérias primas e para evitar os efeitos nefastos de tais flutuações nos rendimentos dos países em vias de desenvolvimento produtores terrestres dos mesmos minerais - BRICEÑO BERRÚ, José Enrique - Régime Jurídico de los Fondos Marinos Internacionales. Barcelona : LB, 1986. ISBN 84-7698-008-6, p. 91.
Sobre a posição dos países da América Latina, ver, entre outros, MAWDSLEY, Andrés Aguilar - The Latin American Contribution to the Modern Law of the Sea. Netherlands International Law Review. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers. ISSN 0028-2138. XXXIX: (1992), p. 63-88.
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fundos do mar, em que defendia um regime centralizado e estruturado democraticamente18. A União das Repúblicas Socialistas Soviéticas apresentou um anteprojecto de artigos de um tratado sobre a utilização dos fundos marinhos para fins pacíficos, contendo disposições básicas destinadas a regular e a coordenar as actividades dos Estados relacionadas com a exploração e aproveitamento industriais dos recursos minerais do fundo dos mares19. A Polónia apresentou um documento de trabalho sobre a organização internacional que deveria ser criada para resolver os problemas da exploração e aproveitamento dos recursos minerais do fundo do mar, em que a ideia principal era o conceito de organização evolutiva cuja estrutura, funções e poderes deviam adaptar-se às necessidades reais. Primeiramente, os órgãos da organização deviam ter uma composição limitada e a secretaria devia ser reduzida ao indispensável. A transição à fase seguinte estaria dependente do sucesso do aproveitamento comercial dos recursos minerais e da possibilidade de a organização ser auto-suficiente financeiramente20. Também o Canadá apresentou um documento de trabalho sobre o regime e o mecanismo internacionais do fundo do mar em que propunha um mecanismo “transitório que incorporaria esquematicamente os elementos essenciais do mecanismo definitivo”21. O Afeganistão, Áustria, Bélgica, Hungria, Nepal, Países Baixos e Singapura apresentaram um documento preliminar de trabalho, com sugestões sobre algumas questões a ser reguladas pela convenção, nomeadamente limites e estatuto da zona internacional, representação e poderes do organismo internacional22. Por último, Malta apresentou um projecto de tratado para o espaço oceânico23 e trinta e dois Estados de África e Ásia apresentaram uma lista de temas e questões relacionadas com o Direito do Mar24.
18
Doc. A/AC.138/33, de 20 de Julho de 1971, in NACIONES UNIDAS - Asamblea General - Informe de la
Comision sobre la Utilizacion con Fines Pacificos de los Fondos Marinos y Oceanicos fuera de los Limites de la Jurisdiccion Nacional ..., 1971, cit., p. 21 e 53-66. Entre as funções principais do mecanismo internacional contam-se:
a regulação dos preços e a distribuição dos minerais brutos, assim como as actividades tendentes a evitar ou a diminuir as consequências nefastas para os países produtores terrestres dos mesmos minerais, em especial os países em vias de desenvolvimento.
19
Doc. A/AC.138/43, de 27 de Julho de 1971, in NACIONES UNIDAS - Asamblea General, idem, p. 21 e 68-76. Numa conferência realizada em Riga, precisamente em 1971, a URSS afirmou que estava a projectar expedições conjuntas com alguns países da Europa Oriental nos oceanos Pacífico, Índico e Atlântico - VARGAS CARREÑO, Edmundo - América Latina y el Derecho del Mar. Primera ed.. México : Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 101.
20 Doc. A/AC.138/44, de 3 de Agosto de 1971, in NACIONES UNIDAS - Asamblea General - Informe de la
Comision sobre la Utilizacion con Fines Pacificos de los Fondos Marinos y Oceanicos fuera de los Limites de la Jurisdiccion Nacional ..., 1971, cit., p. 22 e 77-82.
21 Doc. A/AC.138/59, de 24 de Agosto de 1971, in NACIONES UNIDAS - Asamblea General, idem, p. 24 e 195-
211.
22 Doc. A/AC.138/55, de 20 de Agosto de 1971, in NACIONES UNIDAS - Asamblea General, idem, p. 23-24 e