Em 17 de Agosto de 1967, Arvid Pardo66, representante permanente de Malta, nas Nações Unidas, enviou ao Secretário Geral uma proposta para inscrição, na agenda de trabalhos da 22ª
Acção sobre a Instauração da NOEI; Res. 3281 (XXIX), de 12 de Dezembro de 1974 - Carta dos Direitos e Deveres Económicos dos Estados; e ainda Res. 3362 (S-VII), de 1975 - in PUREZA, José Manuel, idem, p. 59.
65 Esta foi a primeira incorporação do princípio do património comum da humanidade num texto convencional, a
sua primeira positivação. Os países industrializados do Ocidente ou votaram contra ou abstiveram-se de votar esta Resolução - MERCURE, Pierre-François - L'Échec des Modèles de Gestion des Ressources Naturelles Selon les Caractéristiques de Concept de Patrimoine Commun de l'Humanité. Ottawa Law Review. Ottawa. ISSN 0048-2331. 28, nº 1: (1996), p. 77, nota 162.
Há, também, autores que consideram que o Sistema do Tratado Antárctico, isto é, o conjunto de normas, procedimentos, práticas e princípios que regulam as relações entre os Estados Partes, incluindo as relações com o mundo exterior, normas constantes do Tratado de 1959 e de outros que se lhe seguiram, como, por exemplo, a Convenção para a Conservação das Focas Antárcticas, assinado em Londres, em 1972, a Convenção sobre a conservação dos recursos vivos marítimos antárcticos, assinada em Camberra, em 1980 e a Convenção para a regulamentação das actividades sobre os recursos minerais antárcticos, de Wellington, de 1988, caracteriza a Antárctida como património comum da humanidade. No entanto, acompanhamos nesta matéria ARMAS BAREA, Calixto A., que in Patrimonio Comun de la Humanidade: Naturaleza Juridica, Contenido y Prospectiva. Madrid : Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional, 1991, p. 20 escreve: “O sistema do Tratado Antárctico é um exemplo de cooperação internacional e tem sido reconhecido como tal pela comunidade internacional. Deve destacar-se especialmente que o sistema é totalmente compatível com a Carta das Nações Unidas e permitiu uma convivência pacífica numa zona antes muito conflituosa, facilitou e promoveu a cooperação científica ao mais alto nível, protegeu eficazmente o meio ambiente e os ecosistemas dependentes e juridicamente está aberto a qualquer Estado que tenha um real interesse na problemática antárctica. Há, pois, nas normas jurídicas que regulam o sistema, uma protecção de interesses da humanidade mas tal não basta para caracterizar a zona como património comum da humanidade. Não há nenhuma norma jurídica que assim o consagre”.
66 Arvid Pardo, filho de pai maltês e de mãe sueca, era, após a guerra, funcionário da ONU. Quando Malta acedeu
Sessão da Assembleia Geral, de um novo assunto intitulado “Declaração e tratado relativo à afectação a fins exclusivamente pacíficos67 do fundo do mar e dos oceanos e respectivo subsolo, do alto mar, para além dos limites da jurisdição nacional actual e aproveitamento dos seus recursos no interesse da humanidade”. Assim começou uma nova era na história do Direito Internacional, só comparável com a começada, trezentos anos antes, por Hugo Grócio com a doutrina da liberdade dos mares.
Esta proposta era acompanhada de um memorandum explicativo no qual Malta se expressava do seguinte modo:
“1 - Estima-se em cerca de cinco sétimos da superfície do globo a área do fundo dos mares e oceanos. O fundo dos mares e oceanos para além das águas territoriais actuais ou das plataformas continentais são as únicas partes do planeta que não foram anexadas para fins exclusivamente nacionais, pois são relativamente inacessíveis e a sua utilização para fins de defesa ou para aproveitamento económico dos recursos que contém não foi ainda possível do ponto de vista tecnológico.
2 - Devido ao desenvolvimento rápido de novas técnicas nos países tecnologicamente avançados, crê-se que a situação evolua e que o fundo dos mares e dos oceanos para além das águas territoriais actuais venham a ser, progressivamente, e num contexto de concorrência, objecto de apropriação e de utilização por certas nações. Daí resultará, verdadeiramente, uma militarização dos fundos acessíveis dos oceanos através de instalações militares fixas, bem assim como o aproveitamento e esgotamento, em proveito dos países tecnologicamente avançados, de recursos que poderiam ser benéficos para o mundo no seu conjunto.
3 - Consideramos, por isso, que chegou o momento de declarar património comum da humanidade o fundo dos mares e dos oceanos e de tomar imediatamente medidas tendo em vista elaborar um tratado que contenha os seguintes princípios:
a) O fundo dos mares e dos oceanos para além dos limites actuais das águas territoriais não podem ser objecto de apropriação nacional;
b) A exploração do fundo dos mares e dos oceanos para além dos limites actuais das águas territoriais deve fazer-se de acordo com os princípios e os objectivos da Carta das Nações Unidas;
1999, em Houston, no Texas - foi apelidado o pai da III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar - KISS, Alexandre-Charles - La Notion de Patrimoine Commun de l'Humanité, cit., p. 114.
67 Estava-se na época da détante (afrontamento), pelo que, face à hipótese de uma deslocação de material bélico
para o fundo dos mares, se compreende que Malta tenha colocado o acento tónico do regime do património comum da humanidade na afectação do fundo do mar a fins pacíficos.
c) A utilização do fundo dos mares e dos oceanos para além dos limites actuais das águas territoriais, bem assim como o seu aproveitamento económico, devem ter lugar de modo a salvaguardar os interesses da humanidade. Os benefícios financeiros líquidos resultantes da utilização e do aproveitamento do fundo dos mares e dos oceanos servirão em primeiro lugar para promover o desenvolvimento dos países pobres;
d) O fundo dos mares e dos oceanos para além dos limites actuais das águas territoriais será reservado exclusivamente e para sempre para fins pacíficos.
4 - O tratado proposto deveria prever a criação de um organismo internacional que: a) teria competência, enquanto representante do conjunto de países, sobre o fundo dos mares e dos oceanos para além dos limites actuais das águas territoriais; b) regulamentaria, supervisionaria e controlaria todas as actividades que aí fossem exercidas; c) velaria para que estas actividades se conformem com os princípios e disposições do tratado proposto”68.
O organismo proposto por Malta teria, assim, as competências necessárias para administrar o fundo do mar e respectivos recursos, além da jurisdição nacional, no interesse de toda a Humanidade, enquanto mandatário - trustee - desta.
Apesar de ser a primeira vez que uma proposta, perante a Assembleia Geral das Nações Unidas, se referia ao conceito de património comum da humanidade, a ideia não era nova. Já nos anos 30 do século XIX, Andrés Bello, jurista venezuelano, defendeu que os bens que uma nação só pode possuir com prejuízo de outras nações devem ser considerados pela comunidade internacional como “património comum da humanidade”69. Em 1898, A. G. De Lapradelle70 defendeu que os
68 NATIONS UNIES - Le droit de la mer - La notion de patrimoine commun de l'humanité ..., op. cit., p. 9-
10. Os principais frutos da iniciativa de Malta foram uma série de resoluções da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre esta questão e a Convenção sobre o Direito do Mar e respectivas resoluções aprovadas pela III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, em 30 de Abril de 1982.
69 BELLO, Andrés, Principios de Derecho de Gentes. Madrid: Imprente de Fuentenebro, 1843, p. 38 - citado,
entre outros, por SCHMIDT, Markus G., op. cit., p. 24 e por ARMAS BAREA, Calixto A., op. cit., p. 2-3.
MAHIOU, Ahmed, in L'Afrique et le Patrimoine Commun de L'Humanité. Espaces et Ressources Maritimes. Paris: Université de Nice - Cerdam. Éditions A. Pedone, 1988. ISBN 213-041-999-2, p. 1, refere que esta expressão já era usada há algum tempo, embora com um sentido particular, para designar ideias e conhecimentos transmitidos de uma época para outra. Cita o cientista Pasteur, que dizia que “a ciência não tem pátria, porque o saber é património da humanidade”; o pensador Chateaubriand, que nas suas Mémoires d’Outre-Tombe referia os “pensamentos que se transformavam património comum do universo” e, ainda, Romain Rolland que refere o “património do género humano”, visando as obras dos homens.
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Podemos citar, entre outras passagens, “Au fond, nous dirions volontiers que la mer est susceptible de former la
propriété d’une personne morale qui serait la société internationale des États” e “... la mer territorial est, comme la haute mer, le patrimoine de l’humanité, res communis” - LAPRADELLE, A. Geouffre De - Le Droit de l'État sur la
Mer Territorial. Revue Générale de Droit International Public. Paris: A. Pedone, Libraire-Éditeur. V: (1898), p. 283 e 321, respectivamente.
Mais tarde, em 1934, o mesmo Autor escreveu que se o mar é res communis daí decorre que - Elle doit faire
l’object d’une organization universelle; puisqu’elle est la chose de tous, elle doit être placée sous la gestion de tous. Il faut, dès lors, qu’il y ait une organization qui réunisse toutes les nations du monde, maritimes ou non maritimes, ayant égal droit aux richesses de la mer; il ne faut surtout pas que ces richesses destinées à l’humanité périssent; il ne faut pas qu’elles soient gaspillées, citado por MARFFY, Annick de - La Déclaration Pardo et le Comité des Fonds
oceanos são “património comum da humanidade”. Já no século XX71, na Conferência de Haia para a Codificação do Direito Internacional, em 1930, muito embora a propósito das pescas, afirmou-se que os recursos do mar são “património comum”72. Nos anos 50, a ideia de confiar o aproveitamento dos recursos do fundo do mar e dos oceanos, compreendendo também a plataforma continental, a uma organização internacional, em benefício da Humanidade no seu conjunto, foi pela primeira vez desenvolvida pela CDI e por alguns dos seus membros, nomeadamente Georges Scelle, aquando da elaboração dos projectos de artigos para a primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1958, como já referimos. Foi, então, sugerido confiar tal aproveitamento à Organização das Nações Unidas ou a uma das suas instituições especializadas. A Comissão concluiu que esta ideia não era realizável, mas que o aproveitamento do fundo do mar poderia ser levado a cabo no benefício da Humanidade, desde que não constituísse uma violação ao princípio da liberdade do mar. Segundo a Comissão:
“3 - Em certa medida, consideramos que o aproveitamento dos recursos naturais das regiões submarinas deveria ser confiado não aos Estados ribeirinhos, mas às instituições da comunidade internacional em geral. Todavia, actualmente, esta internacionalização deparará com dificuldades de ordem prática não ultrapassáveis e não assegurará o aproveitamento eficaz das riquezas naturais que é necessário para fazer face às necessidades da humanidade.
4 - A Comissão está consciente de que a exploração e o aproveitamento do fundo do mar e respectivo subsolo, que implica o exercício do controlo e da jurisdição pelo Estado ribeirinho, podem ter repercussões na liberdade do mar, nomeadamente em matéria de navegação. Todavia, tal não seria motivo suficiente para entravar um desenvolvimento que, na opinião da Comissão, poderá ter lugar em benefício da humanidade no seu conjunto. É preciso fazer o necessário para que esta evolução não afecte, para além do estritamente necessário, a liberdade do mar pois tal
Marins. In DUPUY, René Jean et VIGNES, Daniel - Traité du Nouveau Droit de la Mer. Paris-Bruxelles: Économica- Bruylant, 1985. ISBN 2-7178-0935-X - 2-8029-0341-2, p. 127.
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Também no âmbito de organizações não oficiais se verificou alguma discussão com interesse para a questão em apreço. Nomeadamente, em 1925, o Instituto de Direito Internacional, nas discussões relativas ao mar territorial, reconheceu que “a ideia do mar res nullius ... não se coadunava com a concepção positiva da solidariedade que está na base das relações internacionais” e a necessidade de um controlo internacional para todos os usos do mar. Em 1928, na reunião de Estocolmo, o Instituto criou uma quinta Comissão que tinha como tarefa analisar a questão da criação de um organismo internacional de águas nos termos de uma proposta apresentada por Alvarez. Nos trabalhos preparatórios da Sessão de Nova Iorque, em 1929, Gidel apresentou um contra-projecto ao relator Strupp em que precisava que a instituição visada não devia limitar-se a questões relativas às águas territoriais: “É necessário confiar o estudo de todas as questões relativas ao conjunto das águas marinhas a um organismo internacional do mar, porque é o oceano que regula a respiração do mundo”. A este propósito, Charles Dupuis declarou - semblable solution, dans l’état
actuel du monde, peut paraître idéale, elle a un défaut grave, elle est impossible. Elle est impossible parce qu’elle est en contradiction avec les idées, les sentiments, les préjugés qui dominent les nations et les gouvernements - retirado de
MARFFY, Annick de - La Déclaration Pardo et le Comité des Fonds Marins, cit., p. 127.
72 League of Nations Doc. C. 228.M.115.1930.V.P.17, Part III, 2 May 1930, citado por MAHMOUDI, Said, op.
liberdade é de importância capital para a comunidade internacional. Pareceu possível à Comissão combinar as necessidades de aproveitamento do solo e subsolo com a exigência de que o próprio mar permaneça aberto à navegação e à pesca para todas as nações”73.
Na primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, que teve lugar em Genebra, em 1958, várias delegações propuseram, também, reservar o aproveitamento dos recursos da plataforma continental em benefício e no interesse da humanidade no seu conjunto74.
A delegação da República Federal da Alemanha apoiou a posição da CDI relativamente à impossibilidade prática de confiar a uma organização internacional o aproveitamento dos recursos do fundo do mar para além dos limites da plataforma continental e lançou a ideia de que o subsolo dos oceanos fosse considerado “propriedade comum”, acessível a todos os povos em pé de igualdade, figurando a sua exploração e aproveitamento entre as liberdades do alto mar75. O próprio Presidente da I Conferência, o Príncipe tailandês Wan Waithayakon, declarou, no seu discurso de abertura, que “O mar é património comum da Humanidade. Por conseguinte, o interesse comum exige que o Direito do Mar esteja claramente determinado, que regule de modo justo os diversos interesses em jogo e que assegure a conservação do referido património em benefício de todos”76.
Um ano antes da proposta de Malta, num simposium no Instituto do Direito do Mar da Universidade de Rhode Island, Quincy Wright disse: “O mar e seu solo devem ser considerados uma herança da humanidade e os benefícios da sua utilização devem ser partilhados equitativamente em seu benefício”77. O Presidente norte-americano Lyndon Johnson, num discurso proferido em 13 de Julho de 1966, aquando do lançamento de um navio oceanográfico, disse: “É
73 Doc. A/3159, in NATIONS UNIES - Annuaire de la Commission du Droit International: Documents de la
huitième session et rapport de la Commission soumis à l'Assemblée générale, cit., p. 296, e NATIONS UNIES - Le droit de la mer - La notion de patrimoine commun de l'humanité ..., op. cit., p. 3.
74 NATIONS UNIES - Le droit de la mer - La notion de patrimoine commun de l'humanité ..., op. cit., p. 1. 75
NATIONS UNIES, idem, p. 3-8; Documents officiels de la Conference des Nations Unies sur le Droit de la Mer, vol. VI, Quatrième Commission (Plateau Continental) - Publications des Nations Unies, número de vente: 58. V.4.
76
NACIONES UNIDAS - Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar: Documentos
Oficiales. Ginebra : Naciones Unidas, 1958. Número de Venta: 58. V. 4, vol. II, p. 3 para. 37. Da frase transcrita no
texto vemos que o termo mar é usado em termos gerais, nele se podendo incluir qualquer espaço marítimo.
77
Citado, entre outros, por MAHMOUDI, Said, op. cit., p. 120. Outros fizeram intervenções semelhantes, como Francis Christy, William Burke, William Bascom e Lewis Alexander, referidos por LÉVY, Jean-Pierre, op. cit., p. 38.
Nos encontros de 1966 e 1967 do Instituto de Direito Internacional, vários juristas começaram a defender a ideia do controlo e gestão internacional do fundo do mar e dos seus recursos. O mesmo aconteceu, em 1967, no
American Bar Association’s National Institute on Marine Resources - ODA, Shigeru - International Control of Sea Resources. Dordrecht/Boston/London : Publications on Ocean Development - Martinus Nijhoff Publishers, 1989.
ISBN 90-247-3800-8, p. XXX.
Também em 5 de Julho de 1966, o braço holandês da Associação do Direito Internacional apresentou um relatório em que sugeria o estabelecimento de um regime internacional sob os auspícios da Organização das Nações Unidas que deveria controlar o desenvolvimento dos recursos dos fundos marinhos situados além da isóbata de 500 metros (limite exterior da plataforma continental) - LÉVY, Jean-Pierre, op. cit., p. 36.
nossa convicção que não devemos nunca e sob nenhum pretexto permitir que, perante estas promessas de abundantes riquezas minerais, nasça uma nova forma de competição colonial entre as nações marítimas. Devemos evitar, a qualquer preço, a corrida à conquista e à ocupação das grandes profundidades marinhas. Devemos velar para que o fundo do mar e dos oceanos seja e continue a ser património de toda a humanidade”78. De seguida, alguns senadores americanos, como Frank Church e Clairbone Pell, na linha do seu Presidente, começaram a defender o estabelecimento de um novo regime para os espaços marinhos79.
Precisamente um mês antes da apresentação da proposta de Malta na Assembleia Geral, em 13 de Julho de 1967, o The World Peace Through Law Center realizou uma conferência com 2.000 juristas e magistrados de mais de cem países, especialistas em pesca e recursos marinhos, onde foi aprovada a Resolução nº 15, preparada por Asron Danzig, em cujo preâmbulo se pode ler: “Atendendo a que as novas tecnologias e a oceanografia revelaram a possibilidade de aproveitamento de recursos do alto mar e respectivo solo para além da plataforma continental, que mais de metade da humanidade se encontra numa situação de subdesenvolvimento e que o alto mar é património comum da humanidade,
Decide que o Centro da Paz Mundial pelo Direito:
1) Recomenda à Assembleia Geral das Nações Unidas que publique uma proclamação declarando que todos os recursos, excepto os da pesca, do alto mar, para além das águas territoriais de todos os Estados e que o fundo do mar para além da plataforma continental pertençam à Organização das Nações Unidas e estejam sujeitos à sua jurisdição e ao seu controlo”80.
Também a Comissão Oceanográfica Intergovernamental (COI), em 27 de Outubro, adoptou uma resolução pela qual criou um grupo de trabalho81 para estudar as questões jurídicas ligadas ao
78
NATIONS UNIES - Le droit de la mer - La notion de patrimoine commun de l'humanité ..., op. cit., p. 14; SCHMIDT, Markus G., op. cit., p. 24; GALDORISI, George e STAVRIDIS, Jim - Time to Revisit the Law of the Sea. Ocean Development and International Law Journal. New York: Taylor & Francis. 1993, p. 301-315.
79
LÉVY, Jean-Pierre, op. cit., p. 38.
O Senador Clairbone Pell, em 5 de Março de 1968, apresentou um projecto de tratado sobre o espaço oceânico. Segundo o projecto, a exploração e aproveitamento dos recursos do fundo do mar só podiam ter lugar após o licenciamento por uma autoridade internacional especialmente criada pelas Nações Unidas ... ele também previa a criação de uma “guarda marítima das Nações Unidas” para assegurar a observação das disposições do tratado... No geral, a proposta de Pell visava garantir as condições mais favoráveis para os monopólios americanos conduzirem as actividades mineiras submarinas, no caso de quererem avançar além da plataforma continental. O Senador fez o seguinte comentário: “aquelas nações, corporações e instituições científicas que têm capacidade financeira e técnica para o aproveitamento do fundo do mar devem ter a garantia de que o seu alto risco e elevados gastos serão adequadamente protegidos. Não há nada de errado em aqueles que suportam os riscos terem o seu lucro”, in KALINKIN, G. F. - Problems of Legal Regulation of Seabed Uses Beyond the Limits of the Continental Shelf. Ocean Development and International Law Journal. New York: Crane, Russak & Company, Inc. 3, number 2: (1975), p. 135.
80 Doc. A/C.1/PV.1514, p. 14, para. 103 - NATIONS UNIES - Le droit de la mer - La notion de patrimoine
commun de l'humanité ..., op. cit., p. 12.
81 O grupo foi criado na sequência de uma sugestão apresentada, em Fevereiro de 1967, pela então URSS à COI -
estudo científico dos oceanos, cometendo-lhe, entre outras, a tarefa de “concorrer para a aquisição de conhecimentos ... científicos para assegurar uma utilização óptima dos mares no interesse da