P OLÍTICA EUROPEIA PARA A S EGURANÇA E S AÚDE NO T RABALHO – D IRETIVAS , PLANOS E ESTRATÉGIAS

A reconstrução da europa do pós-guerra trouxe a tomada de consciência dos custos da insegurança, relacionados com os acidentes de trabalho e as doenças profissionais. Uma vez conhecidos e caracterizados os fatores de risco profissionais associados, incorporou-se no quadro legislativo europeu, quer através de legislação geral, quer por legislação setorial, quer ainda por legislação aplicável a riscos profissionais determinados para os quais foi possível estabelecer a relação causa/efeito (Vogel, 1994, apud Roxo 2012), a prioridade de regulação para a prevenção (Viet e Ruffat, 1999: 87; IDICT, 2001; Roxo, 2004). A visão legislativa nesta época acabou por ser baseada numa matriz de regulação apoiada numa perspetiva dual e explicativa dos fatores causais dos acidentes de trabalho – erro humano e falha técnica (Heinrich et.al, apud Roxo 2012) que culminaram na prescrição normativa sobre as prescrições mínimas de segurança e saúde dos componentes materiais de trabalho, sobre a vinculação do uso de equipamentos de proteção individual, que limitem os perigos insuficientemente protegidos e sobre a proibição de certos comportamentos inseguros ou, ainda, sobre a obrigação de transmitir instruções aos trabalhadores para contenção desses comportamentos (Trinquet, 1996, apud Roxo 2012), que fornece a identificação e a solução do problema colocado.

7 _{Os trabalhos verdes conduzem à criação de empresas e economias sustentáveis do ponto de vista de meio} ambiente, económico e social, como foi o exemplo dos empregos verdes no Brasil, China, India e Indonésia, que se converteram em instrumentos para a promoção de trabalho digno e para estratégias de desenvolvimento local, em programas de emprego rural, nomeadamente na silvicultura. Desde 2009, a OIT apoiou tecnicamente o Brasil para o desenvolvimento conceptual e a aplicação prática da estratégia de empregos verdes, quer a nível federal, quer estadual, nomeadamente no estímulo para a produção de veículos a biodiesel, criação de empregos em 9 atividades económicas e, ainda, proporcionou o resgate de trabalhadores do estado do mato grosso para novos empregos ligados à produção de etanol (OIT, 2012: 9).

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Os primeiros passos para a promoção de locais de trabalho mais dignos e seguros foram dados na década de 50 na Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), criada pelo Tratado de Paris8 (1951), com o desenvolvimento de diversos programas de investigação no domínio da segurança e saúde no trabalho a nível setorial. Com o Tratado de Roma9 (1957), que instituiu a Comunidade Económica e Europeia (CEE), a política de segurança e saúde no trabalho passou a ter uma abordagem mais global. No entanto, no âmbito social o tratado preconiza que a Comunidade deve limitar-se a um papel subsidiário na promoção da segurança e saúde no trabalho, devendo a harmonização legislativa ser efetuada pela aplicação das diretivas de prescrições mínimas, de forma a não onerar as pequenas e médias empresas. Na sequência do Programa de Ação Social10 definiu- se um conjunto de atividades, com vista ao futuro alargamento comunitário, de forma a abrir caminho à integração de novos Estados-Membros na União Europeia (UE). Segundo Cabral (2012) na decorrência da aplicação do Programa deram-se passos significativos que permitiram abrir caminho e dinamizar as políticas europeias no domínio da segurança e saúde no trabalho.

Na política social e de emprego europeia destacam-se para a saúde e segurança no trabalho várias decisões políticas tomadas nos diferentes tratados (Roma, Maastricht, Amesterdão, Nice e Lisboa) que serão detalhadas com mais pormenor. De entre elas salientam-se como marcos importantes:

 a criação do Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e a Proteção da Saúde no Local de Trabalho11, em 1974, constituído por representações tripartidas de cada estado membro, com o desiderato de apoiar a Comissão na preparação e aplicação dos requisitos mínimos de segurança e saúde, através da elaboração de programas e estratégias plurianuais de ação comunitária e da produção de propostas e pareceres de Diretivas Comunitárias;

 a criação da Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho12 (Eurofound), conhecida também por Fundação Dublin, na Irlanda. A Fundação Dublin tem por missão conceber e estabelecer melhores condições de vida e de trabalho, desenvolver projetos de pesquisa e difundir o conhecimento, fornecer dados e analisar condições de trabalho, que alimentem e sustentem o desenvolvimento das políticas de SST na europa (Jacobsen, Kempa e Vogel, 2006);

8 _{Assinado em 18 de abril de 1951, com entrada em vigor a 23 de julho de 1952, pretendeu tornar} interdependentes os setores do carvão e do aço para que um país deixasse de poder mobilizar as suas forças armadas sem que os restantes tivessem conhecimento, dissipando assim a desconfiança e a tensão existentes entre os países europeus depois da Segunda Guerra Mundial.

9 _{Assinado em 25 de março de 1957, com entrada em vigor 1 de janeiro de 1958.}

10 _{O Programa de Ação Social foi adotado na sequência do mandato conferido, em 1972, na Cimeira Europeia} de Paris.

11 _{Criado pela Resolução do Conselho, de 27 de junho de 1974.}

14  o estabelecimento de programas de ação comunitária para a segurança e saúde no trabalho,

entre 1978 e 2002. O primeiro programa de ação foi implementado entre 1978 e 1982 e teve como principal objetivo as causas dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais; o segundo programa de ação vigorou entre 1983 e 1987, abordando especificamente a formação, a informação, as estatísticas e a investigação relativas à prevenção dos riscos profissionais; o terceiro programa de ação, referente ao período 1988-1992, teve como principal objetivo os aspetos sociais do desenvolvimento do mercado interno; e o quarto programa de ação comunitária para a segurança e saúde no trabalho, desenvolvido entre 1994-2002, cujo principal objetivo foram os aspetos sociais do desenvolvimento do mercado interno; 13

 a implementação da Diretiva-quadro 89/391/CEE, de 12 de junho, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (Diretiva do Conselho);

 a criação da Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho;14

 o estabelecimento de estratégias comunitárias para a segurança e saúde no trabalho a partir de 2002.

A segurança e saúde no trabalho começou a ocupar lugar de destaque durante a década de 80, com a adoção em 1987 do Ato Único Europeu15, tendo sido introduzida pela primeira vez no Tratado de Roma, a possibilidade do Conselho adotar diretivas por maioria qualificada. Apesar do direito do trabalho ter visto o seu desenvolvimento comunitário condicionado pela manutenção da regra de aprovação por unanimidade, as condições do trabalho, previstas no art.118.º-A, tiveram um grande desenvolvimento pelo facto das diretivas poderem ser adotadas segundo a regra da maioria qualificada. Por outro lado, a introdução dos novos artigos permitiu clarificar a distinção entre os conceitos de segurança e saúde do trabalho (social) e a segurança do produto (económica). Enquanto as diretivas sociais estabelecem prescrições mínimas de segurança e saúde no trabalho, deixando a possibilidade de adoção por parte dos Estados-Membros de regras mais exigentes em

13 _{Adotados pela Resolução do Conselho, de 21 de janeiro de 1974 (1º), pela Resolução do Conselho, de 27 de} maio de 1984 (2º), pelo Conselho, em 21 de dezembro de 1987 (3º) e pela Comissão, em 19 de novembro de 1993 (4º).

14 _{Instituída pelo Regulamento CE n.º 2062/94, do Conselho. A Agência foi criada em 1996, com sede em} Bilbau, com o objetivo de partilhar conhecimento e informações que contribuam para a promoção de uma cultura de prevenção do risco.

15 _{O Ato Único Europeu, assinado no Luxemburgo em 17 de fevereiro de 1986, com entrada em vigor a 1 de} julho de 1987, procede à revisão do Tratado de Roma, com o objetivo de relançar a integração europeia e concluir a realização do mercado interno, dificultadas pelo facto da tomada de decisão, a nível do Conselho, requerer a unanimidade para se poder proceder à harmonização da legislação.

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função das práticas, as diretivas da nova abordagem16 ao estabelecerem as exigências máximas de saúde e segurança do produto, visando a eliminação de barreiras ao comércio no mercado europeu, obrigam a transposição idêntica em todos os Estados-Membros e, por isso, não permitem a adoção de requisitos de nível mais elevado do que o previsto na regulamentação europeia (Gomes, 2008; Cabral, 2012).

Os principais objetivos da legislação europeia foram promover a melhoria das condições de trabalho, aproximar a legislação laboral dos Estados-Membros, harmonizar condições de trabalho que evitassem o dumping social no espaço europeu, reconhecer direitos fundamentais de natureza social e, ainda, impedir que para ganhar vantagem competitiva, empresas se deslocassem para regiões com menor nível de proteção social, conforme preconizou, mesmo sem carácter vinculativo, a Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (1989). A Diretiva- quadro 89/391/CEE, de 12 de junho,17 relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho obriga a uma nova abordagem da prevenção dos riscos profissionais numa perspetiva integrada da segurança e saúde no trabalho, transposta para o direito interno de cada estado membro. Este novo enquadramento europeu permitiu que a legislação europeia transitasse da via casuística reativa, caraterística da primeira fase legislativa comunitária, para uma estrutura sistemática.18 A Diretiva-quadro constitui uma das pedras angulares do desenvolvimento da política em matéria de segurança e saúde dos trabalhadores, dando enfoque especial à aplicação de uma cultura de prevenção. Nesse sentido, a Diretiva tem como objetivo a garantia de aplicação de medidas preventivas, que protejam os trabalhadores em relação a acidentes de trabalho e a doenças profissionais, bem como a informação, a formação, a consulta e a participação, tanto dos trabalhadores como dos seus representantes. No artigo 16.º a Diretiva Quadro prevê a adoção de diretivas especiais, nomeadamente nos domínios

16 _{Caso da Diretiva 2006/42/CE, relativa às máquinas, em vigor a partir 29 de dezembro de 2009.}

17 _{Transposta para o direito interno pelo Decreto-Lei n.º 441/91, de 14 de novembro, que constitui o primeiro} referencial estratégico de prevenção de riscos profissionais, dando também cumprimento às obrigações decorrentes da Convenção n.º 155, da OIT, sobre Segurança, Saúde dos Trabalhadores e Ambiente de trabalho. Este normativo institucionaliza formas eficazes de diálogo social entre os diferentes atores de segurança e saúde no trabalho.

18 _{De acordo com Cabral e Roxo (2008: 73) o quadro normativo pré-existente à Diretiva Quadro de 1989 era} caracterizado por um conjunto de regras de conformidade técnica dos locais e equipamentos de trabalho quanto a determinados riscos específicos, daí resultando uma abordagem preventiva de natureza corretiva. Aquela Diretiva veio introduzir uma nova ótica, configurada numa obrigação de resultado, que consiste na responsabilidade intransferível do empregador em assegurar a segurança e a saúde dos trabalhadores em todos os aspetos relacionados com o trabalho (cfr. art 5º). Daqui resulta a necessidade da prevenção ser gerida nos locais de trabalho em função de todos os riscos relacionados com o trabalho - incluindo os fatores de natureza psicossocial e os resultantes da interação dos próprios riscos - e de todos os intervenientes - compreendendo o universo da teia de relações contratuais que o trabalho envolve (cfr. arts 5º e 6º).

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referidos no seu anexo: locais de trabalho, equipamentos de trabalho, trabalhos com equipamentos dotados de visores, manutenção de cargas pesadas que implique riscos para a região lombar, estaleiros temporários e móveis, pesca e agricultura.19

Decorrente do Ato Único Europeu, decidiu-se, em 1992, realizar o Ano Europeu da Saúde e da Segurança no Local de Trabalho em toda a Europa comunitária traduzido num vasto conjunto de ações de sensibilização para a prevenção de riscos profissionais, de âmbito tripartido, tanto em instituições comunitárias, como nos Estados-Membros. Por ter coincidido com a Presidência portuguesa permitiu a realização de eventos que assinalaram o extraordinário arranque das políticas públicas do domínio da promoção da segurança e saúde no trabalho em Portugal (Cabral, 2012).

Com o Tratado sobre a União Europeia (1992), também conhecido por Tratado de Maastricht20 o objetivo económico inicial da Comunidade, nomeadamente o de realização de um mercado comum, foi ultrapassado passando a ter uma dimensão política, da qual destacamos os

Diretivas especiais: Diretiva 89/654/CEE, relativa à saúde e segurança no local de trabalho; Diretiva 2009/104/CE, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde para a utilização pelos trabalhadores de equipamentos de trabalho no trabalho; Diretiva 89/656/CEE, relativa à utilização de equipamentos de proteção individual; Diretiva 90/269/CEE, relativa à movimentação manual de cargas; Diretiva 90/270/CEE, relativa a trabalho com equipamentos dotados de visor; Diretiva 90/394/CEE, relativa à exposição a agentes cancerígenos; Diretiva 92/57/CEE, relativa a estaleiros temporários ou móveis; Diretiva 92/58/CEE, relativa à sinalização de segurança e/ou saúde no trabalho; Diretiva 92/85/CEE, relativa a trabalhadoras grávidas; Diretiva 92/91/CEE, relativa às indústrias extrativas por perfuração; Diretiva 92/104/CEE, relativa às indústrias extrativas; Diretiva 93/103/CE, relativa a trabalho a bordo de navios de pesca; Diretiva 98/24/CE, com a redação dada pela Diretiva 2000/39/CE, relativa aos agentes químicos; Diretiva 99/92/CE, relativa às prescrições mínimas destinadas a melhorar a proteção da segurança e da saúde dos trabalhadores suscetíveis de serem expostos a riscos derivados de atmosferas explosivas; Diretiva 2000/54/CE, relativa à proteção dos trabalhadores contra riscos ligados à exposição a agentes biológicos durante o trabalho; Diretiva 2004/37/CE, relativa à proteção dos trabalhadores contra riscos ligados à exposição a agentes cancerígenos ou mutagénicos durante o trabalho; Diretivas relativas às prescrições mínimas de segurança e saúde respeitantes à exposição dos trabalhadores aos riscos devidos a agentes físicos: Diretiva 2002/44/CE, vibrações, Diretiva 2003/10/CE, ruído, Diretiva 2004/40/CE, campos eletromagnéticos e Diretiva 2006/25/CE, radiação ótica artificial; Diretiva 2006/42/CE, relativa às regras a que deve obedecer a colocação das máquinas no mercado.

20 _{O Tratado sobre a União Europeia (TUE), assinado em Maastricht em 7 de fevereiro de 1992, com entrada} em vigor em 1 de novembro de 1993, resultou de fatores externos e internos. No plano externo, o colapso do comunismo na Europa de Leste e a perspetiva da reunificação alemã conduziram a um compromisso no sentido de reforçar a posição internacional da Comunidade. No plano interno, os Estados-Membros desejavam aprofundar, através de outras reformas, os progressos alcançados com o Ato Único Europeu. Congrega num todo, que designa por União Europeia, as três Comunidades (Euratom, CECA e CEE) e as cooperações políticas institucionalizadas nos domínios da política externa, da defesa, da polícia e da justiça. Por seu turno, a CEE passa a ser designada por CE. Além disso, este Tratado cria a União Económica e Monetária, institui novas políticas comunitárias (educação, cultura, cooperação para o desenvolvimento e coesão) e alarga as competências do Parlamento Europeu (procedimento de codecisão).

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objetivos de melhoria da eficácia das instituições e do desenvolvimento da vertente social. No domínio social, anexo ao Tratado, as competências comunitárias foram alargadas para a promoção da melhoria das condições de trabalho, da informação e consulta aos trabalhadores, bem como da melhoria do ambiente de trabalho em função da proteção dos trabalhadores, com a inclusão dos princípios da carta social europeia, seguindo a linha de ação decorrente do Ato Único Europeu. Neste período adotou-se a maioria das diretivas especiais ficando definida a estrutura central do corpo legislativo comunitário sobre a SST, reservando-se para os períodos subsequentes uma estratégia de consolidação daquele quadro jurídico através da adoção de novas Diretivas ou de alteração de Diretivas já existentes em função da evolução do conhecimento científico relacionado com os fatores de risco e com as patologias de origem profissional (Cabral, 2012).

A necessidade da reforma das instituições comunitárias com vista à adesão de novos países conduziu à celebração do Tratado de Amesterdão (1997) que levou ao reforço da competência legislativa das políticas sociais, ao serem vinculadas as matérias resultantes do Protocolo e Acordo Social anteriormente anexas ao Tratado de Maastricht.21 Com o Tratado de Amesterdão a União Europeia passou a poder atuar não só no domínio tradicional da saúde e segurança dos trabalhadores mas também nas condições de trabalho porquanto no novo enquadramento político as medidas comunitárias objetivam um local de trabalho plenamente seguro e não a mera prevenção dos riscos físicos associados aos meios de produção ou à unidade de trabalho (Cabral, 2012). O principal objetivo foi a promoção do progresso económico e social, designadamente na promoção do emprego, na melhoria das condições de vida e de trabalho, de modo a permitir a sua harmonização, assegurando simultaneamente essa melhoria, uma proteção social adequada, o diálogo entre os parceiros sociais, o desenvolvimento dos recursos humanos, tendo em vista um nível de emprego elevado e duradouro, a integração de pessoas excluídas e a igualdade de tratamento de género.22

21 _{O Tratado de Amesterdão, celebrado em 2 de outubro de 1997, com entrada em vigor em 1 de maio} de 1999, resultou da necessidade da reforma das instituições com vista à adesão de novos países. Neste Tratado confirmou-se a ligação da União Europeia e respetivos Estados-Membros aos princípios dos direitos sociais fundamentais tal como enunciados na Carta Social Europeia, assinada em Turim em 18 de outubro de 1961, e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais dos Trabalhadores, de 1989. As Diretivas de prescrições mínimas de segurança e saúde no trabalho passam a ser adotadas em codecisão com o Parlamento Europeu.

22 _{A fim de realizar os objetivos previstos no art.º 151 do Tratado de Funcionamento da União Europeia} (antigo artigo 136º do Tratado da Comunidade Europeia) a UE apoiará e completará a ação dos Estados- Membros nos domínios previstos no atual artigo 153º do TFUE (antigo artigo 137º do TCE). O Tratado sobre Funcionamento da União Europeia, no seu art.º 153.º, determinou o apoio da União Europeia na promoção da melhoria das condições do trabalho, através da determinação de Diretivas, que deveriam impor disciplinas sem contudo constituir entraves ao desenvolvimento de pequenas e médias empresas. A fixação de normas relativas às prescrições mínimas de segurança e saúde para a proteção de trabalhadores,

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No âmbito da implementação das políticas preconizadas no Tratado de Amesterdão adotou- se o quarto programa de ação comunitária para a segurança e saúde no trabalho, referente ao período 1994-2000, que teve como principal objetivo os aspetos sociais do desenvolvimento do mercado interno e principal preocupação com os riscos decorrentes da invasão das novas tecnologias de informação. De entre as ações preceituadas destacaram-se a necessidade de consolidação de legislação em novas matérias, de fomento e apoio à informação e formação, em especial nas micro e pequenas e médias empresas, de desenvolvimento de estudos e de códigos de boas práticas preventivas, o reforço da proteção dos trabalhadores, a par do desenvolvimento da capacidade competitiva das empresas, o diálogo social na promoção das políticas de segurança e saúde e a avaliação do impacto socioeconómico resultante das medidas adotadas nos outros programas. A Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho foi criada durante este 4º programa de ação tendo em vista o desenvolvimento das atividades previstas face aos objetivos definidos. A importância da segurança e saúde dos trabalhadores no ambiente de trabalho foi reforçada pelo Tratado de Amesterdão de 1997 quando as diretivas relativas a estas matérias passaram a ser adotadas pelo Parlamento e pelo Conselho Europeu em regime de codecisão. O Tratado de Nice23 (2001) acabou por não proceder à introdução de alterações nas estratégias de segurança e de saúde no trabalho definidas no Tratado de Amesterdão.

A Estratégia de Lisboa24 para o crescimento económico sustentável assente em mais e melhores empregos onde a segurança e a saúde no trabalho reforça o espaço próprio nas políticas de emprego da UE. A Agenda Social e Europeia adotada em 2000 contribui para uma abordagem mais estratégica da segurança e saúde no local de trabalho. Nesse sentido, foram definidas as estratégias comunitárias para a segurança e saúde no trabalho estruturadas num conjunto de programas de ação e de medidas de implementação que, visando a melhoria do emprego, estavam interligadas num quadro de políticas comunitárias mais vastas. As estratégias europeias para a segurança e saúde no trabalho têm por objetivo contribuir para a promoção da qualidade e das condições de trabalho no espaço comunitário, sendo instrumentos que definem caminhos e estabelecem metas orientadoras para as estratégias determinadas em cada um dos Estados-Membros, em função das suas realidades, nomeadamente, sociais, económicas, políticas, dos riscos da atividade económica e dos indicadores de sinistralidade. Assim, cada Estados-Membros deve enquadrar a estratégia nacional nos princípios definidos na estratégia europeia de forma a contribuir para a aplicação das políticas comunitárias, incorporação dos princípios orientadores, definição das medidas adequadas que permitam atingir