Orçamento da UNB e a parcela para locação de de mão-de-obra.

O orçamento público é um dos instrumentos de controle mais antigos na administração pública. De acordo com Faria (2009, p. 14) as instituições orçamentárias remetem,em seus primórdios, ao progressivo controle que o Poder Legislativo estabelece em face das finanças públicas.

Não mais importante do que os outros princípios, cabe destaque os que são mais inerentes à administração pública, o qual se destaca o da legalidade está expresso na Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, onde não haverá orçamento sem lei anterior que o defina, outro importante princípio é o da indisponibilidade das receitas públicas o qual é corolário do princípio da legalidade, a sua definição se baseia em que os bens e o patrimônio público pertencem à coletividade, de modo que ninguém pode utilizá-los livremente (PASCOAL, 2009).

Dentre estes ainda têm os princípios da unicidade, transparência, equilíbrio, clareza, programação, exclusividade, especialização, não afetação da receita, orçamento bruto, universalidade, publicidade, dentre outros.

No Brasil, o orçamento surge desde a vinda da família real . Mas a formalização se dá desde a Constituição do Império de 1824. (FARIA, 2009). O orçamento público brasileiro é cheio de peculiaridades e muitas vezes burocrático. Deste modo, é mister saber que este trabalho não esgota este assunto, pois o intuito é simplesmente estudar o orçamento delimitando ao tema, sendo assim se concentra em estudar apenas a parcela do orçamento destinado aos contratos terceirizados e no máximo adentrando em outros conceitos e rubricas, apenas se necessários para a construção lógica do conhecimento sobre o tema em específico

De acordo com Madela (2012, p. 7) o orçamento federal deve conter todas as receitas e despesas do governo para o exercício financeiro. Neste diapasão, é possível destacar que no brasil, basicamente o orçamento é divididos em 3 (três) categorias de despesas: Despesas correntes (Pessoal, outras despesas correntes, etc.), despesas de capital (Investimentos, etc) e do lado das receitas correntes (receitas orçamentária advinda de impostos, ou receitas próprias advinda de locação de imóveis, etc.) e receitas de capital, próprios essa lógica inclusive é seguida pelos órgãos de forma descentralizada.

Figura 3 - Classificação Econômica das Receitas e Despesas

Fonte: Instituto Braudel.

Disponível em: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2015/12/07/capacidade- de -investir-com-recursos-proprios-dos-estados/

O objetivo deste trabalho, está baseado em avaliar a o lado da despesa da Universidade de Brasília, mais especificamente a parcela destinada aos contratos destinados a locação de mão-de-obra. Desta forma, sabendo embasado no princípio do

equilíbrio onde toda a despesa deve ser atrelada a uma previsão de receita, sendo assim é mais didático analisar diretamente a despesa. Por outro lado, como o objetivo principal é analisar o evento fático (aí sim ser possível fazer previsões), ou seja, o impacto causado por uma regra jurídica orçamento, optou-se por apresentar os dados das despesas executadas e não às previstas.

Dessa forma, já considerando esta delimitação, segue abaixo o quadro resumo da despesa liquidada na UNB de 2013 a 2018, subdividida em investimentos, outras despesas e pessoal:

Gráfico 3 - Despesas executadas pela UNB de 2013 a 2018

Fonte: Elaboração do autor. Dados extraídos do sistema SIAFI Gerencial

Cabe ressaltar que escolha dos dados da despesas liquidada se justifica pois a portaria do tesouro nacional n. 883/2011, item 3.2, diz que o empenho de despesa não liquidada deverá ser anulado antes do processo de inscrição de Restos a Pagar, salvo algumas excesso, sendo assim, como não foi possível distinguir isso nos dados brutos fornecido pelo sistema SIAFI, optou-se por pela despesas liquidadas, pois mesmo que não tenham sido pagas foram inscritas em resto a pagar do ano subsequente, fato que também dispensa o uso da rubrica despesas pagas, que pode não demonstrar fidedignamente a realidade executada no ano.

Por outro lado, vale destacar que às despesas com locação-de-mão de obra estão sub discriminadas, dentro da rubrica outras despesas correntes. Considerando isso, cabe especificar às despesas com locação de mão de obra executada pela UNB nos períodos de 2013 a 2018:

Tabela 3 - Despesas executadas com terceirização de mão-de-obra na UnB de 2013 a 2018

Ano

Despesa total anual executada com serviços terceirizados de locação de

mão de obra Variação(%) do período anterior Variação (%) acumulada em relação ao valor em 2013 2013 R$ 104.904.942,99 - - 2014 R$ 106.398.661,60 1,42% 1,42% 2015 R$ 120.508.701,01 13,26% 14,87% 2016 R$ 104.785.811,67 -13,05% -0,11% 2017 R$ 71.539.444,84 -31,73% -31,81% 2018 R$ 71.671.276,49 0,18% -31,68%

Fonte: Elaboração do autor. Dados extraídos do site da CGU - Portal da transparência. Disponível em: http://www.portaltransparencia.gov.br/

Percebe-se a partir de 2016, a parcela de orçamento destinada ao cumprimento das obrigações com serviços terceirizados de locação de mão-de-obra, teve uma queda significativa no percentual, fato que impactou no acumulado dos anos analisado. Este fenômeno já vinha ocorrendo, desde antes de 2016 com toda a rubrica “Outras despesas”, como pode ser verificar no gráfico 3.

Com isso, ao verificar peso da a parcela destinada a locação de mão de obra sobre a rubrica outras despesas, percebe-se que em média esta despesa representou 34%, mas que teve um período de aumento em 2013, 2014 e 2015 e decresceu nos períodos seguintes conforme tabela abaixo:

Tabela 4 - Peso da parcela de serviços de terceirização de mão-de-obra comparado à

rubrica outras despesas.

Ano Rubrica Outras despesas

Despesas com Locação de

mão-de-obra Peso(%)

2013 326.546.096,77 R$ 104.904.942,99 32,13%

2014 324.925.524,86 R$ 106.398.661,60 32,75%

2016 268.799.392,80 R$ 104.785.811,67 38,98%

2017 229.304.095,07 R$ 71.539.444,84 31,20%

2018 260.642.223,00 R$ 71.671.276,49 27,50%

Média 34,19%

Fonte: Elaboração do autor. Dados extraídos do site da CGU - Portal da transparência. Disponível em: http://www.portaltransparencia.gov.br/

Por outro lado, ao observar a tabela 4, a seguir, quando comparado o peso da a parcela destinada a locação de mão de obra sobre a despesa total, percebe-se que em média esta despesa representou 6,5%, com certa volatilidade nos anos, porém acompanha a queda nos últimos 3 (três) anos, fato igualmente percebida na tabela anterior.

Tabela 5 - Peso percentual da parcela de serviços de terceirização de mão-de-obra

comparado à despesa total executada.

Ano Despesa total

Despesas com Locação de

mão-de-obra Peso(%) 2013 R$ 1.284.441.972,26 R$ 104.904.942,99 8,17% 2014 R$ 1.405.339.470,33 R$ 106.398.661,60 7,57% 2015 R$ 1.454.217.212,24 R$ 120.508.701,01 8,29% 2016 R$ 1.513.897.496,77 R$ 104.785.811,67 6,92% 2017 R$ 1.643.573.561,38 R$ 71.539.444,84 4,35% 2018 R$ 1.739.044.457,15 R$ 71.671.276,49 4,12% Média 6,57%

Fonte: Elaboração do autor. Dados extraídos do site da CGU - Portal da transparência. Disponível em: http://www.portaltransparencia.gov.br/

Sobre esta diminuição orçamentária para os serviços terceirizados com dedicação exclusiva de mão-de-obra, pode se aferir que está diretamente ligado a situação de recessão econômica do país e em consequência de ajuste das contas públicas neste período observado. Fato este que ensejou, adequação do governo com a edição da Emenda constitucional n. 95, sobre este instrumento cabe destacar o texto descrito para o artigo 107 §1°:

I - para o exercício de 2017, à despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2% (sete inteiros e dois décimos por cento); e

II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se

refere a lei orçamentária.

Apesar desta tão necessária limitação orçamentária, existe o contraponto de que os contratos de terceirização que envolvam mão-de-obra são majorados anualmente por força das convenções coletivas de trabalho. Segundo Matos (2017, p. 65) a ideia é que os pedidos de repactuação sejam conhecidos e os encargos majorados promovam a correção dos valores contratuais, até o limite de sua variação acumulado com o IPCA. Com esta medida, garantir-se-ia, pelo menos em parte, o direito ao reequilíbrio econômico financeiro do contrato dentro do meio possível e pautado pela Emenda Constitucional.

Mas de acordo com o próprio autor com Matos (2017, p. 65) como efeito prático das medidas trazidas pelo Novo Regime Fiscal, a Administração Pública não irá dispor de meios para conceder repactuações com índices superiores àqueles obtidos no IPCA, sob pena de ser obrigada a corroer outras rubricas de seu orçamento para fazer frente a essas despesas. Ou mesmo, reduzir os contratos, renegociar os termos, re-adequar o planejamento das novas contratações.

Neste diapasão, antes da EC 95, esta imprevisão no percentual das negociações e/ou lacuna na elaboração orçamentária poderiam impulsionar os orçamentos com vista a conter certa margem de segurança no lado da despesa, fato que de certo modo contraria o princípio da exatidão orçamentária. Em consequência, ainda obrigava os governos a superestimarem o volume de receitas a serem arrecadadas.

Diante dos fatos, do ponto de vista jurídico-orçamentário, é possível observar que devido possível impacto das negociações coletivas de trabalho, as normas orçamentárias, da forma como estão, vinculam e obrigam o poder público a fixar suas despesas, mas simultaneamente garantem que negociações coletivas impactem diretamente nas despesas com contratos administrativos, o fato é previsto anualmente, mas na prática o seu impacto financeiro é de difícil mensuração.