ZEIS e assentamentos precários

Os 45 polígonos de ZEIS do tipo 1 são conformados por 101 assentamentos precários, o que soma uma população total de 367.029 habitantes, que corresponde a somente 34,08% da população total em assentamentos. Em Fortaleza há 843 deles com uma população moradora de 1.077.00 pessoas, para um total de cerca de 2.450.000 (IBGE, 2010), quando se considera toda a cidade. Em termos espaciais, entretanto, as ZEIS do tipo 1 somam 10,65 Km2_{, ou seja 15% da população total da cidade} ocupa 3% de sua área.

Em relação às ZEIS do tipo 2, elas somam 65.209 pessoas, que ocupam uma área de 1,6Km2_{, ou seja,} 2,67% da população total ocupa 0,5% do seu território.

Dessa forma, podemos perceber que o que foi regulamentado como ZEIS ainda é muito pouco frente à precariedade habitacional da cidade. De acordo com o Relatório das ZEIS (FORTALEZA, 2015b), produzido pela gestão atual da Prefeitura, há mais de 67 áreas que têm as características necessárias para se tornarem ZEIS do tipo 1.

É importante destacar também que apesar de estarem previstas no PDPFor, as ZEIS precisariam ser regulamentadas, de acordo com essa lei. Inicialmente, seria necessário ser criado um Comitê Gestor para acompanhar o processo de regulamentação, o que aconteceu em 2013, através do Decreto no 13.240, de 21 de outubro. A regulamentação das ZEIS do tipo 3 deveria ser feita através do estabelecimento dos parâmetros e índices de construção para essas áreas de terrenos vazios, o que ainda não aconteceu. As demais, para serem regulamentadas, necessitariam da criação de um Conselho Gestor e do desenvolvimento de um Plano Integrado de Regularização Fundiária e Urbanística que definisse a proposta para aquela área de forma participativa. Esse processo, entretanto, não se completou ainda em nenhuma delas.

6.2 O desenho das ZEIS

Conforme vimos no capítulo anterior, os movimentos sociais, principalmente a partir da articulação da rede NUHAB, mas também individualmente dentro de suas mobilizações, desenvolveram propostas para o desenho das ZEIS durante o processo de elaboração do PDPFor. Algumas delas foram apresentadas nas reuniões e eventos de desenvolvimento do plano, e, segundo o entrevistado 06, a maior parte delas foi aceita pela equipe coordenadora.

O principal interesse dos movimentos sociais eram as ZEIS de Ocupação e as ZEIS de Vazio, que foram conquistadas na lei do Plano. Entretanto, conforme comentamos anteriormente outro tipo também foi criado, a ZEIS de loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais degradados.

Essa última foi a menos conflituosa para ser definida. Segundo o entrevistado 06, a Prefeitura já havia identificado diversos conjuntos habitacionais, que haviam sido construídos pelas gestões anteriores, mas que estavam irregulares e que precisavam ser regulamentados. Havia uma verba destinada para esse propósito, e então, esses conjuntos, que já haviam sido identificados, foram transformados em ZEIS do tipo 2. Entretanto, não havia sido feito ainda um trabalho de delimitação espacial oficial deles, essas ZEIS foram somente nomeadas, e localizadas a partir de um ponto no local do conjunto. Grande parte deles, segundo o mesmo entrevistado, já foi regularizado. A delimitação foi feita na atual gestão da PMF, e o mapa atual possui o perímetro corretamente definido, conforme pode ser visto no Mapa 08.

As ZEIS do tipo 1 foram as mais negociadas, visto que os movimentos sociais estavam articulados e já possuíam propostas para elas. Segundo o entrevistado 06, as comunidades do Pirambu e do Serviluz, que constituem atualmente as maiores ZEIS, eram as mais organizadas e por isso o seu desenho foi feito como os seus representantes demandaram.

Para definição desse tipo de ZEIS, foram utilizados alguns critérios ainda de acordo o entrevistado 06:

1. Áreas sujeitas à especulação imobiliária:

Áreas sujeitas à valorização imobiliária, decorrentes de projetos e realização de iniciativa do poder público ou do capital privado. Para maior esclarecimento do conceito, temos os seguintes exemplos que diferem os projetos de capital privado e de iniciativa do poder público:

- Projetos de capital privado: Shoppings; Condomínios fechados; Polos geradores de emprego; Polos de potencial turístico.

- Projetos de iniciativa do poder público: Vias de integração; Investimento em equipamentos (turísticos, culturais, por exemplo...); Planos estratégicos de desenvolvimento da cidade.

2. Carência de infraestrutura:

É a carência ou o difícil acesso aos equipamentos básicos necessários a uma boa qualidade de vida. São eles: serviços de eletricidade, transportes urbanos, saneamento, comunicações.

3. Tempo de ocupação:

Comunidades consolidadas são aquelas que estão em tempo suficiente para serem reconhecidas a sua existência pelo restante da cidade, cujos moradores estão certos de sua permanência no local.

4. Organização comunitária:

Organização, articulação e mobilização dos membros da comunidade no sentido de se buscar melhorias na qualidade de vida de todos. Uma associação de moradores é um forte indício de que há coesão entre os moradores da área, porém não é um elemento determinante dessa coesão.

Ao se delimitar as áreas das ZEIS, é necessário abranger tipologias de construção homogêneas. Deve-se evitar quando possível a inclusão sob a área de influência de uma determinada ZEIS de áreas com construções com padrões díspares.

6. Vazios urbanos:

Dentro da área de influência de uma ZEIS, devem ser incluídos os vazios urbanos que futuramente poderão vir a abrigar equipamentos públicos básicos.

7. Densidade populacional versus infraestrutura:

É importante atentar para a relação entre a densidade demográfica em uma área determinada e a existência de infraestrutura básica que atenda a essas populações.

Seguindo esses critérios, e a partir das propostas feitas pelos movimentos sociais, foram estabelecidas 43 ZEIS do tipo 1. Uma grande polêmica se criou, entretanto, em torno da ZEIS Lagamar, que não foi inserida como ZEIS quando da aprovação do plano diretor, apesar de ser uma comunidade consolidada há muitos anos. Não encontramos consenso no motivo, o que discutiremos quando analisarmos essa ZEIS. Entretanto, posteriormente, a partir de um decreto, a ZEIS Lagamar foi criada.

As ZEIS do tipo 3 foram, e ainda são, as mais polêmicas, pois são aquelas de vazio, constituídas por terrenos não ocupados ou subutilizados87_{. Elas entram em conflito diretamente com a propriedade} privada da terra. Dessa forma, desde sua primeira proposta, elas já sofreram grandes modificações.

Assim, as ZEIS que provocaram mais divergências foram as do tipo 1 e as do tipo 3, por motivos diferentes. As primeiras por serem áreas consolidadas dentro da estrutura urbana, grande parte das vezes localizadas em áreas de interesse do mercado imobiliário ou do Estado para viabilização dos grandes projetos urbanos estruturadores da cidade. As últimas por serem áreas vazias, propriedade privada, e com potencial para construção pelo mercado imobiliário, em geral terrenos de especulação imobiliária. As do tipo 2 não geraram muito conflito, pois são localizadas na periferia e já constituem áreas construídas para habitação de interesse social. Por esses motivos, aprofundaremos a discussão somente em relação às ZEIS 1 e ZEIS 3, no intuito de mostrar a sua ineficácia.

6.3 As ZEIS do tipo 3: vazios

A proposta das ZEIS de vazio é garantir o cumprimento da função social da terra urbana. Dessa forma, esse zoneamento destina terrenos não-utilizados ou subutilizados para a construção de habitação de interesse social próximo às áreas onde existem ZEIS do tipo 1, para a possibilidade de reassentamento de parte da população em caso de projetos de urbanização, ou para demandas futuras. Essas ZEIS se

87 _{São considerados terrenos subutilizados na legislação de Fortaleza aqueles que apresentam mais de 60% da sua área}

espacializam, também, através de polígonos, que não possuem somente terrenos livres em seu interior, mas que estabelecem que a partir do momento de sua aprovação todos os terrenos não utilizados, ou subutilizados, dentro daquele perímetro deverão ser destinados para construção de habitação de interesse social.

Dessa forma, os terrenos que compõem essas ZEIS deveriam estar localizados em áreas centralizadas da cidade, com infraestrutura, ou próximo a assentamentos precários mais consolidados, evitando-se a repetição da construção de conjuntos habitacionais periféricos, distantes da origem da população atendida.

A primeira proposta de ZEIS do tipo 3, apresentada durante o Congresso do Plano Diretor, possuía 20 poligonais, que somavam 642 ha, e estavam distribuídos mais igualitariamente pelo território, apesar de ainda representarem um número insuficiente em relação à demanda habitacional da época. Ao fim do Congresso, essas delimitações já haviam mudado, e a quantidade de poligonais havia sido alterada para 34. A mudança, entretanto, foi pouco expressiva quantitativamente, visto que só foi acrescentado 2,5% de área ao total de ZEIS 3, somando nesse momento 667 ha. (CAVALCANTE et al, 2012). A alteração foi em termos qualitativos e observou-se uma piora na proposta. Algumas áreas centralizadas foram substituídas por outras mais periféricas, sendo retirados do zoneamento especial trechos localizados em bairros de maior valorização imobiliária, e sendo substituídos por áreas com valor do m2 mais baixo (Mapa 09).

Algumas poligonais, ou suas partes, deixaram de ser ZEIS 3, com destaque para 3 porções que eram muito importantes devido à sua localização e suas dimensões. Duas que foram inteiramente retiradas estavam localizadas no bairro Centro, o mais antigo da cidade, e que, por esse motivo, possui boa oferta de infraestrutura e muitos imóveis vazios ou subutilizados.

187