Em vista da generalizada convicção a respeito das possibilidades ofereci- das pelas tecnologias da informação e comunicação142, bem como da demanda social por modernização das estruturas e atividades administrativas143, a utilização de meios eletrôni- cos no setor público já é uma realidade plena em muitos países144. Considerando as redes telemáticas como elemento-chave para seu futuro e eixo estrutural de sua modernização, a grande maioria das administrações do planeta, de todos os níveis, iniciou nos últimos anos grandes projetos de governo eletrônico, com consideráveis investimentos e grandes expec- tativas de êxito, muitas vezes associadas a um impacto midiático e propagandístico145. Fa- la-se, pois, dos primeiros anos deste século, como aqueles da administração eletrônica146.
Não se trata, por certo, de um processo simples e instantâneo, nem que esteja restrito ao século atual. O uso da informática na atividade administrativa vem ocor- rendo há algumas décadas147. Na verdade, desde os fins dos anos 1950, com o início da utilização de computadores, já era possível começar a falar em informatização da Adminis- tração Pública148. Na década de 1960, eles passaram a ser bastante usados em setores ca- racterizados por um elevado nível de padronização, tais como gestão da contabilidade, ges- tão do pessoal e manutenção de arquivos, registros e estatísticas149. Buscava-se substituir o
142 Cf. F
ABRA VALLS, Modesto, BLASCO DÍAZ, José Luis, Introducción, cit., p. 13. 143
Cf. VALERO TORRIJOS, Julián, El régimen jurídico de la e-Administración, cit., p. XXI. 144 Cf. F
ERNÁNDEZ SALMERÓN, Manuel, VALERO TORRIJOS, Julián, Protección de datos personales y Admi- nistración electrónica, in Revista Española de Protección de Datos, n. 1, Madrid, Agencia de Protección de Datos de la Comunidad de Madrid - Civitas, jul.-dez./2006, p. 117.
145
Cf. AIBAR PUENTES, Eduard, op. cit., pp. 22-23. 146 Cf. C
HATILLON, Georges, Administration électronique et services publics, cit., p. 617. 147 Cf. V
ALERO TORRIJOS, Julián, LÓPEZ PELLICER, José Antonio, Algunas consideraciones sobre el derecho a la protección de los datos personales en la actividad administrativa, in Revista Vasca de Administración Pública, Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, n. 59, jan.- abr. 2001, p. 263.
148 Cf. P
ONTI, Benedetto, L’informatica nelle pubbliche amministrazioni, in MERLONI, Francesco, Introdu- zione all’e-government, Torino, G. Giappichelli, 2005, p. 59.
149
Cf. GÓMEZ PUENTE, Marcos, op. cit., p. 138 e PONTI, Benedetto, op. cit., p. 60. É interessante mencionar que a palavra holerite, de uso frequente entre os servidores públicos brasileiros como sinônimo de contrache- que, tem origem em hollerith, a máquina de cartões perfurados usada no processamento dos vencimentos. O equipamento recebeu essa denominação por ter diso inventado por Herman Hollerith, empresário estaduni- dense e um dos fundadores da IBM, uma das principais companhias do ramo da tecnologia da informação.
trabalho humano, automatizando tarefas repetitivas, com os fins de simplificação e redução de custos150.
Assim, os sistemas informáticos eram utilizados essencialmente para atos internos de recompilação de dados informativos massificados, para seu processamento e arquivo magnético151. É a época dos grandes arquivos152 e do início da automatização da Administração Pública153, assim chamada por analogia à automatização industrial154. No correr dos anos, houve um aprofundamento da utilização da tecnologia, por meio de siste- mas cada vez mais flexíveis, adaptados à realidade administrativa existente155, e com ativi- dades mais complexas de processamento de dados. O computador passou a substituir, ain- da que parcialmente, o elemento humano156, ao efetuar diretamente os cálculos e as compa- rações exigidos por um ato administrativo157, o qual assim se tornou passível de ser produ- zido por via informática158.
No entanto, nas primeiras décadas, os sistemas informáticos eram fecha- dos159, sem qualquer forma de coordenação institucional160. Nesse contexto, pois, era in- comum a ideia de usar computadores para comunicação161, sendo o documento em papel essencial para realizar a integração entre órgãos administrativos e entre o usuário e a Ad-
150 Cf. P
ONTI, Benedetto, op. cit., p. 60. 151
Cf. FROSINI, Vittorio, Informática y Administración Pública, cit., p. 456, BEAUVAIS, François, SCHNÄBE- LE, Philippe, Réforme de l'Etat et téléprocédures, in Actualité juridique - Droit administratif, v. 57, n. 7-8, 2001, p. 608 e OCHOA MONZÓ, Josep, Hacia la ciberadministración y el ciberprocedimiento?, in SOSA WA- GNER, Francisco, El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI – Homenaje al Profesor Dr. D. Ra- món Martín Mateo, Valencia, Tirant lo Blanch, 2000, p. 159.
152
Cf. TRUCHE Pierre, FAUGERE, Jean-Paul, FLICHY, Patrice, Administration électronique et protection des données personnelles - Livre blanc, Paris, La Documentation française, 2002, disponível em: http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-
bin/brp/telestats.cgi?brp_ref=024000100&brp_file=0000.pdf, acesso em 30.12.2010, p. 19. 153
Cf. OCHOA MONZÓ, Josep, MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, Rubén, La permeabilidad de la actividad administrati- va al uso de tecnologías de la información y de la comunicación, cit., p. 116.
154 Cf. F
ROSINI, Vittorio, Informática y Administración Pública, cit., p. 449. 155 Cf. G
UILLEN CARAMES, Javier, op. cit., p. 256. 156
Cf. Trata-se de “passar da fase do computador-arquivo para a fase do computador-funcionário” (cf. MA- SUCCI, Alfonso, L'atto amministrativo informatico, Napoli, Jovene, 1993, p. 13).
157 Cf. F
ROSINI, Vittorio, Informática y Administración Pública, cit., p. 453. 158
Cf. OCHOA MONZÓ, Josep, Hacia la ciberadministración y el ciberprocedimiento?, cit., p. 159. Sobre a automatização dos atos administrativos, cf. infra, item 3.4.
159 Cf. M
ERLONI, Francesco, Sviluppo dell’e-government e riforma delle amministrazioni, cit., pp. 9-10. 160 Cf. P
ONTI, Benedetto, op. cit., p. 60. 161 Cf. F
ministração. Acabava por haver sempre uma duplicação: os atos eram formalizados em papel e depois inseridos em um computador, a fim de que pudessem ser matéria-prima para a informação automática, ou o ato era elaborado no computador, mas, para ter validade, devia ser impresso em papel e depois assinado162. Com uma comunicação restrita entre os sistemas, a introdução das tecnologias na Administração teve efeito limitado163: em regra, o uso dos computadores era previsto como um instrumento operativo adicional para acele- rar tarefas pontuais164, ou seja, um simples auxílio aos processos administrativos tradicio- nais165.
Um novo ciclo de mudanças, mais amplo, verificou-se com o desenvol- vimento dos sistemas de comunicação, que permitem aos meios eletrônicos substituir o papel não apenas na documentação (momento estático), mas na atividade telemática (mo- mento dinâmico)166. Assim, a conexão interna entre computadores possibilitou a criação de redes que permitiram o acesso instantâneo a informações conservadas em arquivos separa- dos por território167, levando os meios informáticos a serem usados diretamente para a rea- lização de atividades, e não apenas para seu controle e monitoramento168. Posteriormente, em pouco tempo e com maior repercussão, a interatividade com a internet passou a consti- tuir uma peça essencial da Administração. A internet foi muito além da divulgação de in- formações por meio de páginas acessíveis por meio de endereços eletrônicos169: tornou-se,
162 Cf. D
UNI, Giovanni, Teleamministrazione, cit., item 2.1. Segundo o mesmo autor, é teoricamente possível um ato administrativo eletrônico, com pleno valor formal, fechado em um computador não conectado a uma rede de telecomunicações. Mas, assim que surge a necessidade de tornar disponível esse ato a outro órgão, surge a necessidade do papel que se pretendia eliminar (op. cit., item 1).
163 Segundo O
ROFINO, certamente não são desprezíveis as vantagens derivadas da eliminação dos arquivos em papel e da consequente simplificação da localização e catalogação de atos e documentos memorizados em suporte magnético. Entretanto, sem que os computadores sejam conectados em rede, a utilidade decorrente da digitalização da atuação da Administração Pública seria de pequena importância (cf. Forme elettroniche e procedimenti amministrativi, cit., p. 141).
164 Cf. P
ONTI, Benedetto, op. cit., p. 59. 165 Cf. D
UNI, Giovanni, L'amministrazione digitale, cit., pp. 13-14. 166
Cf. ibidem, p. 18, tradução livre. 167 Cf. F
ROSINI, Vittorio, Informática y Administración Pública, cit., p. 456.
168 Essa foi uma evolução verificada na utilização de sistemas de informação em todas as organizações. Na visão mais antiga, o sistema de informação é externo à atividade, servindo para monitorá-la e controlá-la. Na visão atual, os sistemas de informação estão tão entrelaçados à atividade subjacente que podem ser conside- rados parte dele (cf. STAIR, Ralph M., REYNOLDS, George W., op. cit., p. 40).
169 Cf. B
ARNÉS VÁZQUEZ, Javier, Una reflexión introductoria sobre el Derecho Administrativo y la Adminis- tración Pública de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, cit., pp. 42-43.
de fato, um novo paradigma de administração170, viabilizando um aprofundamento e am- pliação da comunicação entre órgãos administrativos, de forma que hoje as informações circulam cada vez menos em bancos de dados localizados e cada vez mais em rede171.
Também a incorporação das tecnologias às atividades com projeção ex- terna tem uma linha de evolução. O primeiro impulso refere-se à difusão unilateral de in- formações aos usuários na internet172, para que estes encontrem mais facilidade em suas relações com a Administração, pelas formas tradicionais (v.g., sabendo quais os documen- tos em papel são necessários para efetuar um pedido corretamente). Em uma segunda fase, é possível falar não somente no oferecimento unilateral de informações, mas na troca de informações, especialmente para a prática de transações. Isso permite prestar serviços ele- trônicos remotos ao usuário, os telesserviços ou teleprocessos173. É o momento atual, em que surge uma nova concepção de Administração, com o progressivo desaparecimento do suporte papel e da necessidade de deslocamento físico do usuário até as repartições públi- cas174. Os meios tradicionais ainda existem e convivem com os sistemas informatizados, que têm trazido uma contribuição considerável para a qualidade dos serviços175.
O aprofundamento dessa evolução levará a uma fase de integração entre todos os órgãos administrativos, passando-se da administração estanque para a teleadmi-
nistração176 ou administração em rede177, em que todos os atos e processos administrativos
170 Cf. F
ERNÁNDEZ SALMERÓN, Manuel, VALERO TORRIJOS, Julián, Protección de datos personales y Admi- nistración electrónica, cit., p. 123.
171 Cf. T
RUDEL, Pierre, op. cit., acesso em 30.12.2010, p. 6. 172
Cf. VALERO TORRIJOS, Julián, Administración pública, ciudadanos y nuevas tecnologías, cit., p. 2960. 173 Cf. G
RISTI, Éric, op. cit., pp. 497 e 502. 174 V
ALERO TORRIJOS, Julián, La e-Administración Pública, in FERNÁNDEZ SALMERÓN, M., SIERRA RODRÍ- GUEZ, J., y VALERO TORRIJOS, J. (coord.), Nuevos retos en el horizonte de las Administraciones Públicas, Murcia, Universidad de Murcia – Facultad de Derecho, 2003, p. 104.
175 Segundo V
ALERO TORRIJOS, a utilização de meios informáticos e telemáticos se desenvolveu mais no campo tributário e da seguridade social, o que decorre principalmente das funções arrecadatórias e do eleva- do número de pessoas afetadas em tais casos (cf. El régimen jurídico de la e-Administración, cit., p. 10). A tais explicações merecem ser acrescidos o caráter mensurável dos resultados de tais atividades e a padroniza- ção dos objetivos em torno de números.
176 É o termo criado por D
UNI,usado em várias de suas obras. Cf., especialmente, Teleamministrazione, cit. 177 Cf. C
não serão mais realizados em papel, mas diretamente na memória dos computadores178, sendo acessíveis por meio da comunicação entre os entes públicos e dispensando desloca- mentos físicos. Isso exigirá a completude dos equipamentos e da rede, bem como a digita- lização dos documentos em papel ainda não disponíveis em meio eletrônico179, o que, em- bora já seja possível do ponto de vista tecnológico, tende a encontrar dificuldades decor- rentes da falta de recursos financeiros180.
O emprego das novas tecnologias da informação e da comunicação cer- tamente modifica as relações tradicionais entre cidadão e Administração181. Essa modifica- ção alcança a forma da prestação dos serviços, os meios materiais utilizados182 e a atuação dos servidores públicos183. Além disso, atinge referências básicas que sempre estruturaram a atuação administrativa, como é o caso dos parâmetros de espaço e de tempo184. O Poder Público, ao prestar serviços por meios digitais, já não está limitado a fronteiras geográficas, podendo alcançar destinatários dispersos por todo o planeta185. A comunicação com os
178
Cf. DUNI, Giovanni, L'amministrazione digitale, cit., pp. 13-14 e, do mesmo autor, La teleamministrazio- ne come terza fase dell’informatica amministrativa, in DUNI, Giovanni (org.), Dall’informatica amministra- tiva alla teleamministrazione, Roma, Istituto Poligrafico dello Stato, 1992, disponível em http://spol.unica.it/teleamm/italiano/pubblicazioni/dallin-sezione1.htm#duni, acesso em 08.12.2010, item 1. 179
Cf. DUNI, Giovanni, L'utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell'emanazione degli atti e nei procedi- menti amministrativi. Spunto per una teoria dell'atto amministrativo emanato nella forma elettronica, in Rivista Amministrativa della Repubblica Italiana, Vol. CXXIX, fasc. 6, jun. 1978, Di Castello, Tappini, 1978, disponível em http://spol.unica.it/teleamm/italiano/1978/luti.htm, acesso em 25.10.2010.
180
Cf. PIRAS, Paola, op. cit., p. 95. 181 Cf. B
ARNÉS VÁZQUEZ, Javier, Sobre el procedimiento administrativo, cit., p. 305. 182 Cf. P
ÉREZ GÁLVEZ, Juan Francisco, Incidencia de las nuevas tecnologías en el procedimiento administra- tivo español, in ALENZA GARCÍA, José Francisco, RAZQUIN LIZARRAGA, José Antonio, Organización y Pro- cedimientos Administrativos, Navarra, Arazandi - Instituto Navarro de Administración Pública, 2007, p. 572. Dando evidência aos meios de atuação administrativa, FOUNTAIN define o Virtual State como um governo organizado cada vez mais em termos de órgãos administrativos virtuais, redes entre órgãos e redes público- privadas cujas estruturas e capacidade dependem da internet e da web (cf. op. cit., p. 4).
183
Para FROSINI, por exemplo, a profunda transformação verificada na Administração Pública traz o compu- tador como um novo tipo de funcionário público, evidentemente em sentido metafórico (cf. Informática y Administración Pública, cit., p. 448).
184
Cf. PUNZÓN MORALEDA, Jesús, Introducción, inPUNZÓN MORALEDA, Jesús (coord.), Administraciones Públicas y nuevas tecnologías, Valladolid, Lex Nova, 2005, p. 9.
185 Cf. B
ERNADÍ GIL, Xavier, Derecho Público y Administración Electrónica: una visión panorámica, in Nuevas Políticas Públicas – Anuario multidisciplinar para la modernización de las Administraciones Públi- cas, Sevilla, Instituto Andaluz de Administración Pública, n. 1, 2005, p. 217.
usuários mais distantes, assim como com as unidades administrativas mais remotas, pode ser feita instantaneamente186, vinte e quatro horas por dia, todos os dias do ano187.
Nos ainda recentes estudos sobre governo eletrônico188, passa-se a discu- tir a existência de uma reinvenção do governo ou de um redescobrimento da Administra- ção, indagando-se sobre a possibilidade de que esta continue a ser a mesma189. Há quem aponte a necessidade de um novo Estado e, especialmente, de uma nova Administração190, com uma nova lógica da ação administrativa191. Entretanto, a mera adjetivação, de caráter classificatório, não traz uma discussão tão proveitosa. Mesmo que não se reconheça a exis- tência de uma nova categoria de Administração Pública, é indiscutível a necessidade de aperfeiçoar de modo profundo seu funcionamento por meio do emprego das novas tecno- logias da informação e da comunicação192.
186 Cf. R
ONDEAU, Jean-Claude, op. cit., p. 12.
187 Ultrapassando os limites impostos pelos suportes tradicionais, especialmente o papel, as tecnologias da informação afetam os fluxos de informação, a coordenação e o trabalho da burocracia, alterando o relacio- namento entre a informação e os fatores de distância, tempo e memória (cf. FOUNTAIN, Jane E., op. cit., p. 33).
188
É certo que o governo eletrônico já existe há anos, porém em vários aspectos ele ainda está em sua infân- cia, sendo seu estudo ainda muito recente (cf. CURTIN, Gregory G., SOMMER, Michael H., VIS-SOMMER, Veronika, op. cit., p. 7).
189 Cf. B
ARNÉS VÁZQUEZ, Javier, Una reflexión introductoria sobre el Derecho Administrativo y la Adminis- tración Pública de la Sociedad de la Información y del Conocimiento, cit., p. 50.
190
Cf. COTINO HUESO, Lorenzo, Derechos del ciudadano administrado e igualdad ante la implantación de la Administración electrónica, in Revista Vasca de Administración Pública, Oñati, Instituto Vasco de Adminis- tración Pública, n. 68, jan-abr. 2004, p. 153.
191 Cf. M
ASUCCI, Alfonso, Erogazione on line dei servizi pubblici e teleprocedure amministrative, cit., pp. 992. Essa nova lógica poderia ser assim descrita: “A visão que está por trás do conceito de governo eletrôni- co é um horizonte caracterizado por uma rede de grandes sistemas de informação distribuídos, interconecta- dos e profundamente integrados capazes de trocar informação administrativa e política dentro de si e entre si de maneira em grande parte automatizada, realizado de forma eficiente os processos administrativos comuns e oferecendo uma experiência de uso simples, integrada e centrada no usuário. Vislumbra-se, assim, uma grande rede de sistemas de informação pública interoperáveis – capazes de trocar informação – que apresen- tem ao usuário toda a informação que necessita nesse momento, que recuperem do resto da rede os dados necessários para o procedimento que será realizado e que se usem como o mínimo de esforço” (GARCÍA
MARCO, Francisco Javier, Ontologías y documentación electrónica en las actividades públicas, in GALINDO
AYUDA, Fernando (org.), Gobierno, derecho y tecnología: las actividades de los poderes públicos, Cizur Menor (Navarra), Thomson-Civitas, 2006, p. 180, tradução livre).
192 Cf. G