Articulação entre a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e o Código do Trabalho 6 Conclusão

7. Bibliografia

Palavras-Chave: Regime de emprego público e de emprego privado, Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Código do Trabalho.

1.Introdução

No período que antecedeu a publicação da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) – Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, a regulamentação do vínculo de emprego público encontrava- se dispersa em complexa e diversificada legislação, sendo que, apesar da existência de dois diplomas legais essenciais – a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (Lei dos Vínculos, Carreiras e Remunerações dos Trabalhadores em Funções Públicas – LVCR) e a Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro (Lei do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas - RCTFP), havia necessidade de colmatar diversos aspectos da sua regulamentação por recurso a muitos outros diplomas legais, de carácter complementar e que permitiam a completa compreensão do regime do vínculo de emprego público.

Tornou-se, assim, evidente a necessidade de reformar o regime, por forma a simplificar e modernizar o regime do vínculo de emprego público, o que se propôs fazer com a publicação da LTFP, que revogou diversos diplomas legais e regulou a relação laboral em funções públicas em similitude estrutural com o Código do Trabalho (CT) e até por directa remissão para a sua aplicação.

2. A Proposta de Lei n.º 184/XII

Resulta clara da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 184/XII1 _{a intenção de combater} o “edifício legal” criado pela complexidade e proliferação de diplomas que regulam o regime de trabalho em funções públicas, o que se conseguiu, desse logo, pela revogação de 10 diplomas legislativos e pela regulamentação em pouco mais de 400 artigos da disciplina que anteriormente se distribuía por um conjunto de mais de 1200 artigos.

1 _{Proposta de Lei n.º 184/XII, de 7 de Novembro de 2013, da Assembleia da República disponível na internet:} http://www.parlamento.pt/DAR/Paginas/Separatas.aspx.

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7. Aproximação entre o regime de emprego público e o de emprego privado - Articulação entre a Lei Geral do Trabalho em funções públicas e o Código do Trabalho

Esta proposta de lei assenta em três ideias-chave, assim descritas na exposição de motivos:

“Assumir a convergência tendencial do regime dos trabalhadores públicos com o regime dos trabalhadores comuns, ressalvadas as especificidades exigidas pela função e pela natureza pública do empregador, com salvaguarda do estatuto constitucional da função pública; Tomar como modelo de vínculo de emprego público a figura do contrato de trabalho em funções públicas, sem deixar de procurar um regime unitário para as duas grandes modalidades de vínculo de emprego público (contrato e nomeação), realçando apenas as especificidades de cada uma sempre que necessário; Integrar, harmonizar e racionalizar as alterações legislativas concretizadas nos últimos quatro anos no regime laboral da função pública que o haviam desfigurado e descaracterizado, devolvendo e reforçando a sua unidade e coerência.”.

Pretendeu-se que a regulamentação do CT se tornasse regime subsidiário da LTFP, apesar de existirem, por um lado, matérias que, sem prejuízo das adaptações que se revelem necessárias, são totalmente reguladas naquela sede, como de resto sucedia já com a parentalidade – é o que sucede com as disposições referentes à articulação de fontes, direitos de personalidade, igualdade, regime do trabalhador estudante e dos trabalhadores com deficiência e doença crónica, tempo de trabalho, tempos de não trabalho, entre outros.

Por outro lado, existem inúmeras matérias cuja especificidade, ou imperativo constitucional, impõe um regime diferenciado – assim, por exemplo, o regime de gestão e recrutamento de recursos humanos na Administração Pública, os deveres do empregador público e os direitos e deveres do trabalhador público, as garantias de imparcialidade no exercício de funções públicas, a estruturação das carreiras, a mobilidade, o estatuto remuneratório, o poder disciplinar, a cedência de interesse público, o procedimento de requalificação de trabalhadores em caso de reorganização ou racionalização de efectivos, a extinção dos vínculos de emprego público, a negociação e a contratação colectiva.

3. Aproximação entre o regime público e o regime privado

A aproximação entre o regime de trabalho em funções públicas e o regime do contrato de trabalho privado vem-se fazendo ao longo dos últimos anos, desde logo, com a publicação da Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho, que introduziu, de forma sistemática e integrada, o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública, a já mencionada Lei das Carreiras, Vínculos e Remunerações e, na sequência da sua publicação, o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, culminando com a publicação da Lei do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, actualmente em vigor.

A tendência para a privatização do emprego público ocorreu principalmente com a entrada em vigor da Constituição de 1976, e também, segundo Maria do Rosário Palma Ramalho, devido à crescente necessidade da Administração Pública recorrer a recursos humanos mais diversificados. De acordo com esta autora a privatização do regime jurídico do emprego público tem um fundamento directo na Constituição e na consagração dos direitos fundamentais dos trabalhadores em termos gerais, sem distinguir entre a sua inserção no

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sector privado ou no sector público ‒ cfr. artigo 269.º, n.º 1, da CRP.

Tradicionalmente, os trabalhadores da Administração Pública, exerciam as suas funções no contexto de um vínculo de emprego público, constituído através de um contrato administrativo de provimento ou de um acto administrativo de nomeação, que conferiam ao trabalhador a qualidade de funcionário, nos termos do regime constante do DL 427/89, de 7 de Dezembro.

Distinguia-se, assim entre o vínculo jurídico de emprego público e o vínculo laboral comum, com recurso a dois critérios: por um lado, o modo de constituição do vínculo, sendo que o vínculo de emprego público não tinha, por regra, base contratual, ou, quando a tinha, a sua origem era um contrato administrativo; por outro lado, o critério da natureza e actuação pública do empregador, que no vínculo de emprego público é o Estado ou outra pessoa colectiva pública, dotada e actuando no exercício do seu ius imperii.

Esta distinção vem-se esbatendo com a disseminação da contratação laboral pelo Estado e demais pessoas colectivas públicas permitida, inicialmente, no sector empresarial do Estado, onde constitui a regra; alargada depois, com natureza excepcional e apenas através de contratos de trabalho a termo, na administração directa e indirecta, e; por fim, generalizada no âmbito da administração indirecta e, embora com as restrições próprias da função do Estado, ao nível da administração central, a celebração de contratos de trabalho passou a ser regra no universo do vínculo de emprego público.

A actual LTFP segue a tendência clara de convergência do regime laboral da função pública com o regime do contrato de trabalho privado, ressalvadas as especificidades resultantes quer da função e da natureza pública do empregador, quer do estatuto constitucional da função pública, designadamente o disposto no artigo 269.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que prescreve:

“1. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.

2. Os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas não podem ser prejudicados ou beneficiados em virtude do exercício de quaisquer direitos políticos previstos na Constituição, nomeadamente por opção partidária.

3. Em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa.

4. Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.

5. A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras actividades.”.

Assim, a aplicação do regime laboral comum aos trabalhadores em funções públicas deve

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sempre ser feita com as adaptações que decorrem da natureza administrativa dos seus contratos de trabalho, da subordinação ao interesse público e das especificidades da Administração Pública.

4. Abordagem comparativa entre o regime do contrato de trabalho em funções públicas e o regime laboral privado

A LTFP constitui a mais relevante fonte de direito infra-constitucional do contrato de trabalho em funções públicas, da qual constam as normas base definidoras do regime e âmbito do vínculo de emprego público, nomeadamente, as que se referem às modalidades dos vínculos (artigos 6.º a 10.º), às fontes e participação na legislação do trabalho (artigos 13.º a 16.º), às garantias de imparcialidade (artigos 19.º a 24.º), ao procedimento concursal (artigo 33.º), aos direitos, deveres e garantias do trabalhador e do empregador público (artigos 70.º a 73.º), às disposições gerais sobre a estruturação das carreiras (artigos 79.º a 83.º), à mobilidade (artigos 92.º a 100.º), aos princípios gerais relativos às remunerações (artigos 144.º a 146.º), ao exercício do poder disciplinar (artigos 176.º a 240.º), à reafectação e requalificação dos trabalhadores (artigos 245.º a 275.º), à extinção do vínculo (artigos 288.º a 313.º) e à negociação colectiva (artigos 347.º a 386.º).

A LTFP, nos termos do seu artigo 1.º, é aplicável à administração directa e indirecta do Estado e, com as necessárias adaptações, aos serviços da administração regional e da administração autárquica, bem como aos órgãos e serviços de apoio do Presidente da República, da Assembleia da República, dos tribunais e do Ministério Público e respectivos órgãos de gestão e outros órgãos independentes, e também a outros trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas que não exerçam funções nas entidades atrás referidas.

Mas, apesar de se assumir como definidora das bases gerais do regime da função pública, exclui expressamente do seu âmbito de aplicação sectores típicos da Administração Pública, designadamente os gabinetes de apoio dos membros do Governo e dos titulares dos órgãos referidos nos n.ºs _{2 a 4 do artigo 1.º, as entidades públicas empresariais e as entidades} administrativas independentes com funções de regulação da actividade económica dos sectores privado, público e cooperativo e Banco de Portugal, bem como os militares das Forças Armadas, os militares da Guarda Nacional Republicana e o pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública, cujos regimes constam de lei especial.

Assim, estão excluídas do âmbito de aplicação da LTFP as entidades administrativas independentes e o Banco de Portugal, por aplicação da Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto - Lei-

quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da actividade económica dos sectores privado, público e cooperativo, que no seu artigo 32.º, n.º 1, prescreve

que: “Aos trabalhadores das entidades reguladoras é aplicado o regime do contrato individual

de trabalho.”

Estão também excluídas do seu âmbito de aplicação as associações públicas profissionais, por aplicação da Lei n.º 2/2013, de 10 de Janeiro - Estabelece o regime jurídico de criação,

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organização e funcionamento das associações públicas profissionais, que no seu artigo 41.º,

n.º 1, dispõe que: “Aos trabalhadores das associações públicas profissionais é aplicável o

regime previsto no Código do Trabalho e o disposto nos números seguintes.”

Os artigos 6.º e 7.º da LTFP dispõem que o trabalho em funções públicas pode ser prestado mediante vínculo de emprego público ou contrato de prestação de serviço, sendo que o primeiro é aquele pelo qual uma pessoa singular presta a sua actividade a um empregador público, de forma subordinada e mediante remuneração.

Este vínculo pode revestir a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas, nomeação ou comissão de serviço, podendo ser constituído por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, constituindo-se, em regra, por contrato de trabalho em funções públicas. Nos termos do disposto no artigo 8.º da LTFP, o vínculo de emprego público constitui-se por nomeação no âmbito das seguintes atribuições, competências e actividades: missões genéricas e específicas das Forças Armadas em quadros permanentes; representação externa do Estado; informações de segurança; investigação criminal; segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional e inspecção. E dispõe o artigo 9.º que serão exercidas em comissão de serviço as funções que impliquem o exercício de cargos não inseridos em carreiras, designadamente cargos dirigentes, bem como as funções exercidas com vista à aquisição de formação específica, habilitação académica ou título profissional por trabalhador com vínculo de emprego público por tempo indeterminado.

Ora, atendendo a que a grande maioria dos trabalhadores da Administração Pública exercem funções predominantemente técnicas, a modalidade comum de constituição do vínculo de emprego público será o contrato de trabalho em funções públicas.

Não obstante a aproximação do regime aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas ao regime laboral privado, os litígios emergentes do vínculo de emprego público continuam a ser resolvidos pelos tribunais administrativos e não, como sucede nas relações jurídico-laborais privadas, pelos tribunais de trabalho.

A verdade é que a presença do contrato individual de trabalho no seio da Administração Pública se tem vindo a impor. Tal fenómeno vinca claramente a sua aproximação ao regime laboral comum com a inevitável equiparação dos trabalhadores públicos aos trabalhadores privados, invocando-se para o efeito a necessidade de eficiência, racionalização e economia de custos com os então denominados funcionários públicos.

À partida serão, certamente, evidentes as afinidades entre as situações jurídicas dos trabalhadores privados e os trabalhadores da Administração Pública, visto que em ambos os casos o objecto do vínculo envolve a prestação de serviço ou de um trabalho, e também em ambas as situações, o prestador desse serviço ou trabalho encontra-se numa posição de subordinação perante o destinatário do mesmo.

Todavia, existem especificidades próprias a que apenas os trabalhadores públicos estão sujeitos, razão que justifica a manutenção de tratamento diferenciado.

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