ESTRUTURAS REPRESENTATIVAS DE TRABALHADORES E NEGOCIAÇÃO COLETIVA
II. Representação coletiva dos trabalhadores em funções públicas 1 Estruturas representativas dos trabalhadores
A nova Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (doravante, LGTFP) é um marco na evolução do direito do trabalho público sendo inegável a sua aproximação4 entre o direito laboral público e comum. Esta convergência é notória, designadamente, em áreas como a contratação coletiva, a regulação das matérias relacionadas com a regulação dos tempos de trabalho, o regime de requalificação e, importante para o nosso estudo, uma maior aproximação ao regime do Código do Trabalho em matéria de representantes sindicais, crédito de horas e participação nos acordos de empresa5.
Refira-se que, pela primeira vez, a LGTFP remete, com as necessárias adaptações, um conjunto de matérias para a disciplina do Código do Trabalho e legislação complementar, ocupando este último uma posição de regulador primário6. A sua aplicação ocorre numa relação de especialidade e/ou subsidiariedade7, quanto a um conjunto de matérias importantes da legislação laboral pública (veja-se o disposto no n.º 1 do artigo 4.º da LGTFP, cuja alínea j) destaca “Comissões de trabalhadores, associações sindicais e representantes dos trabalhadores
em matéria de segurança e saúde no trabalho”).
A Parte III da LGTFP com o título “Direito Coletivo” dispõe sobre o regime aplicável ao Direito Coletivo - Estruturas de representação coletiva dos trabalhadores (Título I) e Negociação coletiva (Título II), temas que nos irão ocupar.
O Direito Coletivo é o setor do ordenamento jurídico-laboral mais diretamente condicionado pelos pressupostos ideológicos e pelas orientações político-económicas de cada país8. Cresce e desenvolve-se com vista à satisfação dos interesses individuais e coletivos dos trabalhadores.
Os direitos coletivos dos trabalhadores compreendem não só os direitos de exercício coletivo, pois como a liberdade sindical e o direito à greve, e, bem assim, os direitos de que são titulares as estruturas representativas dos trabalhadores, nomeadamente, o direito de contratação coletiva das associações sindicais e o direito de participação na elaboração da legislação do trabalho.
Neste sentido dispõe o n.º 1 do art. 314.º da LGTFP que os trabalhadores9 em funções públicas têm direito a criar estruturas de representação coletiva para defesa dos seus direitos e
4 Note-se que esta aproximação dos setores públicos e privado já era notória na Lei n.º 59/2008 de 11 de setembro,
nomeadamente em termos regulatórios, sendo-o também em matéria de despedimento.
5 André Ventura, “A nova Administração Pública (…), pág. 16.
6 Vide, a título de exemplo o disposto no art.º 315.º da LGTFP “Os trabalhadores em funções públicas eleitos para as
estruturas de representação coletiva dos trabalhadores beneficiam de crédito de horas, nos termos previstos no Código do Trabalho e na presente lei”. E, art.º 322.º da LGTFP“A realização de reunião de trabalhadores no local de trabalho, convocada por comissão de trabalhadores, bem como o respetivo procedimento, observam o disposto no Código do Trabalho”. (sublinhados nossos).
7 Como refere Paulo Almeida in “A Lei Geral do Trabalho (…), “A LGTFP acaba por tornar o Código do Trabalho e
respetiva Legislação complementar o regime subsidiário aplicável” (…), pág. 87.
8 António Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, Almedina, 2012 (16ª edição), pág. 546.
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interesses dos trabalhadores, nomeadamente comissões de trabalhadores (art. 320.º da LGFTP) e associações sindicais (art. 337.º da LGTFP). Acrescentando o n.º 2 do referido preceito que às estruturas de representação coletiva dos trabalhadores em funções públicas é
aplicável o regime do Código do Trabalho, com as necessárias adaptações e as especificidades constantes da presente lei.
As Estruturas Representativas dos Trabalhadores constituem uma forma de organização das relações coletivas, assim como o exercício de direitos coletivos por parte de tais estruturas e por parte dos trabalhadores10. Têm um papel muito importante na organização e participação na vida da empresa – Comissões de Trabalhadores – e na defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores, zelando em primeiro lugar por estes – Associações Sindicais11. Ressalve-se que, ao contrário das Associações Sindicais, que defendem os interesses dos trabalhadores que representam, as comissões de trabalhadores representam todos os trabalhadores da empresa, razão pela qual lhes é atribuída natural primazia12 de intervenção em todas as matérias que
envolvam a ponderação da situação dos trabalhadores enquanto tais13.
Desde logo se refira que é dever do empregador - artigo 71.º LGTFP - possibilitar o exercício de cargos em organizações representativas dos trabalhadores (n.º 1 al.f)) sendo por sua vez, proibido ao empregador público opor-se, por qualquer forma, a que o trabalhador exerça os seus direitos - alínea a) n.º 1 do artigo 72.º da LGTFP.
Os trabalhadores em funções públicas membros das estruturas de representação coletiva dos trabalhadores têm direito a um crédito de horas14 mensal, respeitante ao período normal de trabalho e que conta como trabalho efetivo, para o exercício das suas funções. Este crédito de horas apresenta-se como uma cedência efetiva de um determinado período de tempo por parte do empregador público a cada membro de órgão representativo de trabalhadores para o desempenho das funções a este atinente. Beneficiam, ainda, de um regime especial de proteção quanto ao regime das faltas ou seja, as faltas para a prática da atividade relacionada com as funções de representação coletiva consideram-se justificadas e contam como tempo de serviço efetivo, salvo para efeito de remuneração, nos termos do art.º 316.º da LGTFP.
9 Entende a doutrina que “não há lugar a estruturas representativas dos empregadores. O “princípio da eficácia e da
unidade da ação da Administração e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos competentes” (art.º 267.º n.º 1 e art.º 199.º al. d) e, e) da CRP) coloca o Governo como representante dos empregadores, na negociação e contratação coletiva.” Idem, Ana Fernanda Neves, “O Direito da Função Pública”, in Tratado de Direito Administrativo Especial, IV, Almedina, 2010, pág. 547.
10 ibidem, pág. 547.
11 André Ventura, “A nova Administração Pública (…), pág. 323.
12 Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada – Tomo I, Coimbra Editora, 2005, anotação ao
art.º 54.º, pág. 520.
13 Veja-se o Acórdão da Relação de Lisboa de 6 de fevereiro de 2013 processo n.º 2463/10.7TTLSB.L1-4 “As
comissões de trabalhadores não têm legitimidade para, em substituição ou representação dos trabalhadores, interporem ações em defesa dos interesses destes.” (…) Tertio, o art.º54 da Constituição não diz, definitivamente, aquilo que a A. pretende nele ver escrito: pelo contrário, salienta bem que o que está em causa com as comissões é “a defesa dos seus interesses e intervenção democrática na vida da empresa” (Art.º 54/1), enquanto para a promoção e defesa dos seus interesses, globalmente, existem associações sindicais (Art.º 56/1).
14Cfr. art.º 315.º da LGTFP “Os trabalhadores em funções públicas eleitos para as estruturas de representação
coletiva dos trabalhadores beneficiam de crédito de horas, nos termos previstos no Código do Trabalho e na presente lei.” vide artigo 408.º do CT.
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Estes trabalhadores têm também direito a proteção em caso de procedimento disciplinar, despedimento15 ou demissão e, proteção em caso de mobilidade16, não podendo ser transferidos do local de trabalho sem o seu acordo expresso e sem audição da estrutura a que pertencem, salvo quando a transferência resultar de extinção ou mudança total ou parcial de instalações do órgão onde prestam serviço.17
2. Comissões de trabalhadores
O direito de os trabalhadores criarem comissões de trabalhadores para defesa dos seus interesses e intervenção democrática na vida da empresa encontra-se constitucionalmente consagrado no n.º 1 do artigo 54.º da CRP, este direito é alargado à criação de comissões coordenadoras para uma melhor intervenção na reestruturação económica com vista a garantir os interesses dos trabalhadores.
Destarte, podem os trabalhadores da Administração Pública criar, em cada empregador público ou unidade orgânica desconcentrada comissões e subcomissões de trabalhadores18, para a defesa dos seus interesses e para o exercício dos direitos consagrados constitucionalmente. Podem, também, ser constituídas comissões coordenadoras das comissões de trabalhadores. Contudo, esta opção fica limitada aos casos em que as entidades empregadoras públicas sejam do mesmo ministério ou prossigam atribuições de natureza análoga19, como por exemplo as “forças policiais”.
O regime relativo às comissões de trabalhadores da Administração Pública é tendencialmente unitário, não variando, em função do vínculo laboral.20 Ou seja, vigora o princípio da unicidade21, sem prejuízo da criação de subcomissões em empresas com diversos estabelecimentos, consagra-se o direito de criação de uma comissão de trabalhadores por cada empresa.22
O artigo 324.º da LGTFP sob epígrafe “Direitos da Comissão e subcomissão de trabalhadores” vem consagrar os direitos da comissão de trabalhadores23, destacando, nomeadamente os direitos de informação, controlo e participação relativos à organização, gestão e regulação da sua atividade24. Assim é permitido à Comissão de trabalhadores:
15 Cfr. art.º 317.º da LGTFP, (o n.º 2 do art.º 317.º da LGTFP corresponde ao n.º 2 art.º 410.º do CT) 16 Cfr. art.º 318.º da LGTFP.
17 Vide Ac. do TCA Norte de 15 de abril de 2010, processo n.º 01716/07.6BEPRT.
18 O número de membros da comissão de trabalhadores, comissão coordenadora ou subcomissão está sujeito aos
limites e regras previsto no art.º 321.º da LGTFP.
19 Cfr. art.º 320.º da LGTFP.
20 Ana Fernanda Neves, “O Direito da Função Pública”, (…), pág. 549.
21 Este princípio de unicidade é reforçado pela ideia de que qualquer trabalhador da empresa, tem o direito de
participar na constituição e na aprovação dos estatutos da comissão de trabalhadores, bem como de eleger e ser eleito para ela.
22 Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada – (…), pág. 519.
23 Estes direitos devem ser lidos e interpretados em conjunto com os direitos das comissões de trabalhadores
previstos no n.º 5 do art.º 54.º da CRP.
24 “As Comissões de Trabalhadores são constitucionalmente configuradas como instrumentos de intervenção
democrática (dos trabalhadores) na vida da empresa.” In Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada – (…), pág. 526.
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a) Receber todas as informações necessárias ao exercício da sua atividade;25
b) Exercer o controlo de gestão nos respetivos empregadores públicos;26
c) Participar nos procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito dos processos de
reorganização de órgãos ou serviços; e,
d) Participar na elaboração da legislação do trabalho, diretamente ou por intermédio das
respetivas comissões coordenadoras.27
Note-se que a comissão de trabalhadores, para além das reuniões a realizar no local de trabalho com os trabalhadores28, tem ainda o direito de reunir periodicamente com o dirigente máximo do serviço para discussão e análise dos assuntos relacionados com o exercício dos seus direitos29, nos termos do art. 325.º da LGTFP.
O legislador da LGTFP não se bastou a consagrar os direitos de participação das associações de trabalhadores acima descritos. Além disso, regulam o exercício desse direito de participação nos procedimentos relativos aos trabalhadores, e na elaboração da legislação do trabalho, estipulando que os trabalhadores têm o direito de participar na elaboração/discussão de qualquer legislação que vise as matérias constantes do n.º 2 do art. 15.º da LGTFP, ou seja, há um direito de pronúncia das comissões de trabalhadores e associações sindicais que não pode ser descurado30.
A constituição e a aprovação dos estatutos da comissão de trabalhadores assentam num procedimento eleitoral seguindo as regras do Código do Trabalho (art. 447.º do CT), com as necessárias adaptações e especificidades previstas na LGTFP31. Desde logo, a sua constituição está sujeita a registo no ministério responsável pela área da Administração Pública32, sendo legalmente controlada pelo referido Ministério33. Com o registo dos seus estatutos no Ministério responsável pela área da administração pública as comissões de trabalhadores
25 Vide art.º 326.º da LGTFP.
26 Vide art.º 328.º e 329º da LGTFP, e o disposto no art.º 427.º do CT por a matéria nele constante não se encontrar
regulada na LGTFP.
27 Já as Subcomissões de Trabalhadores podem exercer estes direitos, nos termos previstos do CT, cfr. n.º 2 do art.º
324.º da LGTFP.
28 Cfr. art.º 322.º da LGTFP. Como se referiu, as reuniões de trabalhadores com a comissão de trabalhadores e o seu
respetivo procedimento segue as regras do CT - art.º 419.º a 421.º do CT, por remissão expressa e, pelo facto da LGTFP ser totalmente omissa quanto ao procedimento para reunião de trabalhadores no local de trabalho e apoio à comissão de trabalhadores e difusão de informação.
29 Vide, o Acórdão da Relação de Porto de 18 de fevereiro de 2013, processo n.º 80/11.3TTBRG.P1
“I - O direito das comissões de trabalhadores a receber todas as informações necessárias ao exercício da sua atividade tem um caráter instrumental em relação às funções que legalmente são conferidas àquelas comissões. II - Às comissões de trabalhadores - e só a elas – compete definir as informações que são necessárias ao desempenho da respetiva atividade. III - Mas, por outro lado, não podem pedir quaisquer informações, nem menos ainda, intrometer-se, por essa via, no exercício do poder de direção empresarial, que não lhes pertence”.
30 Paulo Almeida – “A Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas – (…) pág. 98. 31 Cfr. art. º 330.º da LGTFP.
32 Cfr. art. º 331.º da LGTFP.
33 Nos termos do art.º 333.º da LGTFP o Ministério responsável pela área da Administração Pública tem o poder de
controlo da legalidade da constituição e dos estatutos das comissões.
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adquirem personalidade jurídica, estando essa competência cometida à Direção-geral da Administração e do Emprego Público - DGAEP34. O início das atividades da Comissão de Trabalhadores, Subcomissão ou Comissão Coordenadora está ainda dependente da publicação, em Diário da República, dos seus estatutos e da composição dos membros das referidas comissões35. Por sua vez, a extinção da Comissão de Trabalhadores ou comissão coordenadora deve ser comunicada ao ministério responsável pela área da Administração Pública, de forma a proceder ao cancelamento imediato do registo da sua constituição e dos seus estatutos, produzindo efeitos a partir da publicação em Diário da República do respetivo aviso36.
3. Associações sindicais
A liberdade sindical constitui um princípio fundamental37 do associativismo de todos os trabalhadores. A Constituição da República reconhece, no n.º 1 do art.º 55.º da CRP, a
liberdade sindical, como condição e garantia da construção da sua unidade para defesa dos
seus direitos e interesses dos trabalhadores. No exercício desta liberdade sindical é garantido aos trabalhadores, sem quaisquer diferenciações ou discriminações, designadamente, a liberdade de constituição de associações sindicais, a liberdade de inscrição, a liberdade de organização e regulamentação interna e o direito ao exercício da atividade sindical na empresa. Por outro lado, no contexto específico da liberdade sindical, as obrigações específicas
do Estado traduzem-se no dever de proteger os indivíduos e os sindicatos de atos lesivos e discriminatórios por parte dos empregadores, bem como na salvaguarda dos indivíduos contra abusos de poder dos sindicatos.38
Este direito de liberdade sindical comporta não só uma vertente positiva – direito de fundar e aderir a sindicatos com vista a alcançar um determinado fim, como salvaguarda, numa vertente negativa, o direito a não criar ou aderir a sindicatos39-40. A faculdade de criar ou aderir a sindicatos não pode representar para os trabalhadores sindicalizados a sujeição a um
34 Cfr. n.º 1 do art.º 416.º do CT, aplicável por remissão do n.º 2 do art.º 314.º da LGTFP – para consulta das
comissões de trabalhadores registadas na DGAEP -https://www.dgaep.gov.pt/rct/bds/anexo_iv.htm
35 Cfr. art.º 332.º da LGTFP. O n.º 2 do art.º 332.º da LGTFP é novo e à semelhança do n.º 7 do art.º 438.º do CT,
atribui ao registo carácter condicionador da eficácia da constituição das comissões e da respetiva composição.
36 Cfr. art.º 336º da LGTFP.
37 Este princípio tem consagração em diversos instrumentos jurídicos internacionais, entre eles a Declaração
Universal dos Direitos do Homem (artigo 23.º, n.º 4), a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (artigo 11.º), a Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos da União Europeia (artigo. 12.º, n.º 1) e, a Convenção da Organização Internacional do Trabalho (OIT) n.º 87 (sobre a liberdade sindical e proteção do direito sindical).
38 Ana Teresa Ribeiro – “A liberdade sindical na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem”, in
Estudos dedicados ao Professor Doutor Bernardo da Gama Lobo Xavier, I, Revista Direito e Justiça - UCP, 2015, pág. 164. Acrescentando a autora que na prossecução destas injunções os Estados devem procurar alcançar um justo equilíbrio entre os interesses do individuo e da comunidade no seu conjunto.
39 Quanto à liberdade sindical enquanto liberdade individual, e seguindo o esquema do art. 55.º da CRP, cabe
salientar: a) A liberdade de constituição de sindicatos, ou melhor, de concurso para formação de tais associações (…) b) A liberdade de inscrição, com duas facetas: uma dita negativa, que se refere à possibilidade de não inscrição (ou não permanência) em qualquer sindicato outra, chamada positiva, que supondo a vontade de filiação, respeita a escolha entre os sindicatos possíveis (…) António Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, (…) pág. 588.
40 Quanto à vertente positiva e negativa da liberdade sindical e a sua aplicação pelo Tribunal Europeu dos Direitos
do Homem, vede com maior desenvolvimento Ana Teresa Ribeiro – “A liberdade sindical na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem” (…) pág. 166 a 170.
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tratamento mais desfavorável ou discriminatório, por parte do empregador em virtude da sua filiação sindical41.
Todos os trabalhadores têm liberdade sindical, pelo que podem constituir associações sindicais que tenham por objeto a defesa e promoção dos seus interesses. Estas associações devem ser independentes do empregador e sem interferência do estado, partidos e associações políticas, nos termos do n.º 4 do art.º 55.º da Constituição República Portuguesa42. No entanto, esta liberdade sindical tem algumas exceções resultantes do exercício profissional de determinadas funções. É a própria Constituição da República Portuguesa que reconhece algumas restrições ao exercício deste direito no artigo 270.º da CRP, ao dispor que “A lei pode estabelecer, na
estrita medida das exigências próprias das respetivas funções, restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição coletiva e à capacidade eleitoral passiva por militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efetivo, bem como por agentes dos serviços e das forças de segurança e, no caso destas, a não admissão do direito à greve, mesmo quando reconhecido o direito de associação sindical”43-44.
No que diz respeito ao regime da constituição, extinção e organização de associações sindicais de trabalhadores em funções Públicas, a LGTFP no n.º 1 do art.º 339.º remete para o disposto no Código do Trabalho (arts. 445.º a 456.º CT)45.
Destarte, nos termos do art.º 445.º do CT, as associações sindicais regem-se pelos princípios de auto-regulamentação, organização e gestão democráticas46, ou seja, as associações sindicais regem-se por estatutos e regulamentos por elas aprovados, elegem livre e democraticamente os titulares dos corpos sociais e organizam democraticamente a sua gestão e atividade. O exercício do cargo de direção de associação sindical está ainda sujeito ao princípio da autonomia e independência previsto no art.º 446.º do CT.
A associação sindical constitui-se e aprova os respetivos estatutos mediante deliberação e adquire personalidade jurídica pelo registo daqueles por parte do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública47. Em caso de cancelamento do registo da
41 “ A liberdade sindical negativa tem o fundamental alcance de uma defesa contra discriminações”, António
Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, (…) pág. 589.
42 No entanto, apesar de tudo, são visíveis as tendências políticas predominantes dos sindicatos portugueses (como
noutros países) Ana Neves, “Relação Jurídica de emprego Público”, Coimbra Editora, 1999, pág. 284.
43 Quanto à restrição ao exercício da liberdade sindical vede, Ana Neves, “Relação Jurídica de emprego Público”,
(…), pág. 285 e, Ana Teresa Ribeiro – “A liberdade sindical na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem” (…) pág. 179.
44Exemplo destes limites são os profissionais que integram a categorias de militares e os agentes militarizados
(GNR) a quem está vedada a associação sindical, sendo-lhes proibido participar em manifestações de natureza político-partidária. Porém, têm o direito de constituir ou integrar associações profissionais, sem natureza política, partidária ou sindical.
45 É igualmente aplicável aos trabalhadores em funções públicas o regime das quotizações sindicais constante dos
artigos 457.º a 459.º do CT.
46Assim, o art.º 3.º da Convenção n.º 87 da OIT onde se afirma o que as organizações de trabalhadores têm o direito
de elaborar os seus estatutos e regulamentos administrativos, de eleger livremente os seus representantes, organizar a sua gestão e a sua atividade e formular o seu programa de ação (n.º 1).
47 Crf. art.º 447.º CT aplicável ex vi n.º 1 do art.º 339.º da LGTFP.
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