Decurso de prazo

O decurso de prazo está associado à concepção chanceladora do Legislativo, homologador de proposituras de iniciativa do Executivo mediante presunção de deliberação parlamentar, depois de decorrido certo prazo de tramitação no processo legislativo. Prevaleceu na ordem constitucional imediatamente anterior e soava como ranço autoritário a ser extirpado do processo legislativo pelo constituinte de 1988, designadamente porque, ao impingir ao Parlamento prazo certo para deliberação de proposição, concedia ao Executivo direito de imiscuir-se na agenda legislativa, bem como a possibilidade de, controlando a atuação dos parlamentares de sua base de sustentação, conduzir um processo de obstrução que podia resultar em aprovação tácita de proposições de sua iniciativa.

Substituído pela inclusão automática na Ordem do Dia até final

deliberação de proposição de iniciativa do Executivo, o decurso de prazo estaria

banido do processo legislativo, inclusive do processo legislativo estadual, vez que evitar sua consecução erigiu-se em princípio de observância obrigatória, inclusive para os Estados-membros. É, outrossim, a conclusão de Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “(...) se poderia ver como ‘princípio’ a necessidade de deliberação da Assembléia Legislativa sobre os projetos de lei”.262

No entanto, essa técnica de deliberação pelo silêncio longe está de ter sido abolida do processo legislativo previsto na Constituição Federal e nas Constituições Estaduais. Tome-se o disposto no artigo 66, § 3º, da Constituição Federal, que, de resto, foi acompanhado pelas vinte e seis Constituições Estaduais: “decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção”. Dir-se-á que aí se concedeu ao Executivo a deliberação ficta. No entanto, o silêncio do Legislativo

também já aprovou centenas de medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação da Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, vez que todas elas “continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue

explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional” (art. 2º da EC

n. 32). O silêncio do Legislativo prorroga, também, a vigência de medida provisória (art. 62, § 7º); bem assim, a omissão do Legislativo, ao não editar decreto legislativo após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, também conserva as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência da medida provisória (art. 62, § 11).

O silêncio, como técnica de deliberação, está igualmente previsto em procedimentos legislativos estaduais.263 Não apenas, em moldes correlatos a esses, nos Estados que adotam a medida provisória, como é o caso do Acre (art. 52, IV e V),

Maranhão (art. 40, IV), Paraíba (art. 61, IV e V), Piauí (art. 74, IV, acrescido pela

EC de revisão n. 1/94), Santa Catarina (art. 48, V e VI) e Tocantins (art. 25, IV e V), mas também em preceitos regimentais ou legais esparsos.

Anote-se, e.g., o estatuído na Lei Complementar paulista n. 918, de 11 de abril de 2002:

“Artigo 1º - Os membros do Conselho Diretor da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo – ARTESP, serão nomeados pelo Governador do Estado

263

Pode-se também acrescentar ao rol de matérias aprovadas pelo silêncio, a anuência tácita dos Executivos Estaduais, prevista no art. 4º da Lei Complementar federal n. 24, de 1975, cuja vigência e validade, após o advento da nova ordem constitucional, em 1988, são reconhecidas em vários julgados do Supremo Tribunal Federal (ADI-MC n. 3.389/RJ; ADI n. 1.179/SP; ADI n. 2.439/MS). Trata-se de lei editada com a finalidade de evitar a hoje denominada ‘guerra fiscal’ entre os Estados, vez que, por convênios celebrados entre os Estados e aprovados pela unanimidade dos representantes das Unidades federadas no Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ, faculta-se, e.g., adotar medidas atinentes a isenção ou redução do ICMS. Esses convênios têm sido aprovados por decreto do Executivo, não obstante o preceituado no § 6º do art. 150 da Constituição Federal, que exige lei estadual stricto sensu. Transcreve-se:

“Art. 4º - Dentro do prazo de 15 dias contados da publicação dos convênios no Diário Oficial da União, e independentemente de qualquer outra comunicação, o Poder Executivo de cada Unidade da Federação publicará decreto ratificando, ou não, os convênios celebrados, considerando-se ratificação tácita dos convênios a falta de manifestação no prazo assinalado neste artigo.

§ 1º - O disposto neste artigo aplica-se também às Unidades da Federação cujos representantes não tenham comparecido à reunião em que hajam sido celebrados os convênios.

§ 2º - Considerar-se-á rejeitado o convênio que não for expressa ou tacitamente ratificado pelo Poder Executivo de todas as Unidades da Federação ou, nos casos de revogação a que se refere o art. 2ª, § 2º, desta lei, pelo Poder Executivo de, no mínimo, quatro quintos das Unidades da Federação”.

e submetidos à aprovação do Plenário da Assembléia legislativa após argüição pública pela Comissão de Transportes e Comunicações, em reunião extraordinária, convocada para esse fim.

§ 1º - A Assembléia Legislativa deliberará em 30 dias, após os quais as nomeações serão consideradas aprovadas.”

Fazendo uso da mesma técnica de aprovação ficta, a Lei Complementar paulista n. 1025, de 7 de dezembro de 2007, dispondo sobre os diretores da Agência Reguladora de Saneamento e Energia – ARSESP, preconiza que as nomeações efetuadas pelo Governador serão consideradas aprovadas, se a Assembléia Legislativa não deliberar em 30 dias (art. 16, § 7º).

O Regimento Interno da Assembléia Legislativa da Paraíba prevê, expressamente, que “será considerada definitivamente aprovada, sem votação”, a redação final de proposição, após ter ela figurado em Ordem do Dia sem receber emenda (art. 155, § 5º). Da mesma forma, o Regimento Interno da Assembléia Legislativa de São Paulo considera aprovada a redação final proposta pela Comissão de Redação que, depois de publicada, não receba emenda para evitar incorreção de linguagem, incoerência notória, contradição evidente ou absurdo manifesto (art. 151, § 3º e art. 218).

Regimento Interno da Assembléia Legislativa rio-grandense-do-sul, ao disciplinar a apreciação por aquela Casa Legislativa dos convênios e acordos em que o Estado do Rio Grande do Sul seja parte, estipulou prazo de 30 dias para sua apreciação; no entanto, dispôs que “não deliberados no prazo estabelecido ... serão arquivados, após publicados no Diário da Assembléia para conhecimento”. Ou seja, os acordos e convênios ficam tacitamente aprovados, bastando tão-só o seu mero conhecimento pela Assembléia. Mais, determinou também que “os convênios e acordos que estiverem tramitando há mais de 30 dias na Assembléia serão arquivados ao final da sessão legislativa, sendo previamente publicados no Diário da Assembléia para conhecimento” (art. 218).

No procedimento legislativo abreviado, as Comissões, em sede deliberante, atuam por delegação do Plenário. Por ele, as Comissões discutem e votam projetos de lei que dispensarem, na forma do Regimento Interno, a competência do Plenário, salvo se houver, para decisão deste, requerimento de um décimo dos membros da Assembléia Legislativa. No procedimento legislativo abreviado, o prazo concedido pelo legislador regimental para que um décimo dos membros da Assembléia requeira, ou não, a

deliberação final do Plenário, serve também para confirmar aprovação ou rejeição

tácita do projeto pelo Plenário. Isto é, a delegação de competência do Plenário da

Assembléia à Comissão de mérito para que esta exerça, em nome daquele, a função deliberativa do Legislativo, pode ser suspensa, desde que haja, no prazo fixado pelo legislador regimental, o pedido de um décimo dos membros da Assembléia. Inexistente o requerimento, presume-se conclusiva a deliberação da Comissão de mérito e, pois, aprovado ou rejeitado o projeto, na forma do decidido pela Comissão.

Com presunção diversa, isto é, de rejeição, mas utilizando-se também da deliberação decorrente do silêncio, o constituinte cearense de 1989 buscou manter o decurso de prazo, todavia para rejeição ficta de um projeto de lei. Preceituou, após quarenta e cinco dias de tramitação, inclusão automática em Ordem do Dia de projeto de iniciativa do governador com solicitação de urgência e estipulou que, após quarenta e cinco dias do pedido de urgência e após mais dez sessões consecutivas de inclusão na Ordem do Dia do projeto, se, ainda assim, ele não tivesse sido deliberado, seria, então,

considerado “definitivamente rejeitado” (art. 63, § 2º, da Constituição Estadual do

Ceará). Sobre a matéria, embora tenha havido ação direta de inconstitucionalidade, não há, ainda, decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal.264

Esses exemplos demonstram que ainda há utilização do decurso de prazo em normas do processo legislativo. Denotam, outrossim, (e isto não é novidade) que há delongas em deliberações do Legislativo e que se busca dar a essa morosidade alguma conseqüência, impulsionando-se procedimento inverso para que não ocorram nem a demora e nem o silêncio deliberativo das Casas Legislativas. Entretanto, há que se ponderar que a falta de celeridade pode também servir, às vezes, para se aprofundar pesquisas, informações, debates e discussões sobre tema polêmico e controverso inserto em propositura legislativa e que exija cautela e precaução redobradas antes de decisão final parlamentar. Sem dizer que, às vezes, o melhor a se fazer em termos de legislar é

nada se fazer.

264 _{ADI 143-4. Rel. Min. Celso de Mello. Decisão monocrática final: “Tendo em vista reiterada}

omissão do autor da presente ação direta, que se absteve – não obstante formalmente intimado – de subsidiar esta Corte com a prestação de informações relevantes ao prosseguimento da causa, julgo-a extinta, com a conseqüente cassação das medidas cautelares anteriormente deferidas (fls. 238/256 e fls. 257/264).”