Princípios do procedimento legislativo

Como princípios do processo legislativo, José Afonso da Silva destaca: “a) o da publicidade; b) o da oralidade; c) o da separação da discussão e votação; d) o da unidade da legislatura; e e) o do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares”.151 Ressalta, contudo, que, como fazem parte do aspecto dinâmico do processo, prefere a denominação de princípios do procedimento legislativo.

4.3.1 Princípio da publicidade

Na esfera pública, imperiosa se faz a publicidade. Norberto Bobbio acentua: “o que vale nos negócios públicos de um regime democrático é a publicidade como regra, o segredo é a exceção”.152 Nos dias atuais, mais do que antes, se dá efetividade ao princípio democrático e republicano da publicidade.

Deveras, já não se dispõe apenas de um Diário Oficial para publicação dos atos legislativos, muito embora seja ainda por ele que se dê a publicidade oficial desses atos. Os trabalhos legislativos, nas Comissões ou em Plenário, podem ser acompanhados em tempo real, seja por transmissão de TV153 ou pela Internet, TV-web e Rádio-web. As publicações oficiais das Assembléias Legislativas continuam veiculando a íntegra das sessões, após apanhamento dos debates por taquígrafos e o seu

150 _{SPROESSER, Andyara Klopstock. 2. ed., São Paulo: ALESP/SGP, 2004, p. 52.}

151 _{Processo constitucional de formação das leis. 2. ed., São Paulo: Malheiros, 2006, p. 50.}

152 _{Teoria Geral da Política: a filosofia política e as lições dos clássicos. Tradução Daniela}

Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000, p. 414.

153 _{A Lei federal n. 8.977, de 6 de janeiro de 1995, que dispõe sobre o serviço de TV a Cabo (Lei de}

Cabodifusão), estabelece que a operadora de TV a Cabo, na sua área de prestação de serviço, deverá tornar disponível, também, um Canal Legislativo estadual/municipal, reservado para o uso compartilhado entre as Assembléias Legislativas e as Câmaras Municipais localizadas nos Municípios da área de prestação de serviço (art. 23, I, b), sendo o canal voltado para a documentação dos trabalhos parlamentares, especialmente a transmissão ao vivo das sessões.

Além do canal por assinatura, as Assembléias pleiteiam também um canal aberto. Mediante convênio com a TV da Câmara dos Deputados, a Assembléia Legislativa de São Paulo foi pioneira em transmitir seus trabalhos em sinal digital aberto, também, a partir de 20 de agosto de 2008.

inteiro teor fica, também, disponível na Internet, vez que todas as vinte e seis Assembléias Legislativas têm seu próprio sítio na rede mundial de computadores.154

O princípio da publicidade, entretanto, padece de mal que não corresponde às suas expectativas: as sessões secretas. Todavia, o constituinte paulista de 1989, tornando efetiva a exigência democrática da transparência na esfera pública, preceituou para as sessões plenárias realizadas na Assembléia Legislativa uma condição intransponível, que sejam públicas. Trata-se de mandamento constitucional, de maneira que o legislador regimental consolidou as normas atinentes às sessões legislativas sem a possibilidade de prevê-las secretas, em nenhuma hipótese. A Assembléia Legislativa funciona somente em sessões públicas, determina o artigo 10 da Constituição paulista. As sessões só podem ser públicas, ao contrário do que ocorre na Câmara dos Deputados ou no Senado que, dependendo da matéria apreciada, admite ainda sessões secretas.

4.3.2 Princípio da oralidade

Pelo princípio da oralidade, os discursos e os debates parlamentares são proferidos de viva voz, não sendo de se deferir, em ordem a sua observância, requerimento escrito de parlamentar para dar, como se lido fosse por ele, na sessão, discurso anexo ao requerimento. Essa prática não corresponderia à verdade dos fatos. Com efeito, como poderia, nos registros taquigráficos e na publicação oficial da íntegra

dos debates, constar um parlamentar que não versara assunto algum na sessão,

tampouco a ela comparecera, tendo tão-só remetido discurso para ser dado como lido?

Nas votações, quando ostensivas, efetiva-se, também, o princípio da oralidade pelo registro pessoal do voto, de viva voz; mas há nas Casas Legislativas Estaduais, cada vez mais constante, painel eletrônico como meio para cada parlamentar consignar o seu personalíssimo voto.

4.3.3 Princípio da separação da discussão e votação

154 _{Veja-se, por exemplo, vinculado ao Senado Federal, o portal da “COMUNIDADE VIRTUAL DO}

PODER LEGISLATIVO”, em www.interlegis.gov.br ; bem como todos os sites das Assembléias Legislativas: Acre: www.aleac.ac.gov.br; Alagoas: www.ale.al.gov.br; Amapá: www.al.ap.gov.br; Amazonas: www.aleam.gov.br; Bahia: www.al.ba.gov.br; Ceará: www.al.ce.gov.br; Espírito Santo: www.al.es.gov.br; Goiás: www.assembleia.go.gov.br; Maranhão: www.al.ma.gov.br; Mato Grosso: www.al.mt.gov.br; Mato Grosso do Sul: www.al.ms.gov.br; Minas Gerais: www.almg.gov.br; Pará: www.alepa.pa.gov.br; Paraíba: www.al.pb.gov.br; Paraná: www.alep.pr.gov.br; Pernambuco: www.alepe.pe.gov.br; Piauí: www.alepi.pi.gov.br; Rio de Janeiro: www.alerj.rj.gov.br; Rio Grande do Norte: www.al.rn.gov.br; Rio Grande do Sul: www.al.rs.gov.br; Rondônia: www.ale.ro.gov.br; Roraima: www.al.rr.gov.br; Santa Catarina: www.alesc.sc.gov.br; São Paulo: www.al.sp.gov.br ; Sergipe: www.al.se.gov.br; Tocantins: www.al.to.gov.br.

O princípio da separação da discussão e votação tem por escopo determinar, obviamente, que, por primeiro, faz-se a discussão da propositura e, ao depois, encerrada a discussão, procede-se à votação, não se admitindo retorno à subfase da discussão depois de declarado o seu encerramento.

4.3.4 Princípio da unidade da legislatura

As Assembléias Legislativas, em virtude de uma das limitações impostas aos Estados-membros referentemente a sua auto-organização, já têm definido, como norma de pré-ordenação institucional, a duração do mandato dos Deputados Estaduais, quatro anos; ipso facto, cada legislatura, que corresponde à duração do mandato dos membros das Assembléias Legislativas, inicia-se nas datas fixadas pelas respectivas Constituições Estaduais, variando, pois, de um Estado para outro, mas sempre entre 1º de fevereiro e 15 de março, e termina depois de decorridos quatro anos. Em cada legislatura há incumbências específicas e diferentes composições de seus órgãos, notadamente do Plenário e das comissões. Bem por isso, presumivelmente distintos os compromissos e as propostas da nova legislatura em relação à anterior, eleita sob novos influxos para representar conjunto também diferente de eleitores, com outras expectativas advindas da Representação. Daí normas regimentais fulminando com o arquivamento as proposições de iniciativa parlamentar da legislatura passada, em qualquer fase da tramitação (ou excetuando alguma condição), ressalvando-se, em regra, as de autoria do Executivo, dos Tribunais, do Ministério Público e dos cidadãos.

Em virtude da pertinência com o assunto ora tratado, roborando o acima exposto e acrescentando outros argumentos, transcrevem-se excertos de resposta a Questão de Ordem:

“(...) Na Questão de Ordem, Sua Excelência embasa seu raciocínio no fato de o requerimento ser uma espécie do gênero proposição, conforme disposto no artigo 133, inciso I, alínea “g” do Regimento Interno. A partir dessa premissa ─de ser uma proposição─, o requerimento de CPI não estaria atingido pela regra do artigo 177:

“Artigo 177 - Serão arquivadas, no início de cada legislatura, as proposições apresentadas na anterior. Se dependerem de parecer, desde que sem ele ou que lhes seja contrário”.

Ora, argumentou Sua Excelência, como não dependem de

qualquer parecer, entendemos, s.m.j., que os Requerimentos de CPI não podem ser arquivados de uma Legislatura para outra, pois não se

encontram inseridos nas hipóteses previstas no artigo 177 do Regimento Interno.

No entanto, há que se esclarecer que, na hipótese de uma proposição independer de parecer, como é o caso do requerimento de constituição de CPI, seria ela arquivada de qualquer forma por força do estatuído na primeira parte do artigo 177: “Serão arquivadas, no início

de cada legislatura, as proposições apresentadas na anterior.”

Anote-se, ainda, que a Comissão Parlamentar de Inquérito é Comissão temporária, extingue-se quando preenchido o fim a que se destina, ou com transcorrer o término da legislatura (artigo 25, II, do Regimento Interno).

Outro não é o entendimento do Supremo Tribunal Federal (HC 71.261, Rel. Min. Sepúlveda Pertence) sobre essa questão, eis que julgou recepcionado o § 2º do artigo 5º da Lei Federal n. 1579/52:

”A duração do inquérito parlamentar – com poder coercitivo

sobre particulares, inerente à sua atividade instrutória e a exposição da honra e da imagem das pessoas a desconfianças e conjecturas injuriosas – é um dos pontos de tensão dialética entre a CPI e os direitos individuais, cuja solução, pela

limitação temporal do funcionamento do órgão, antes se deve entender matéria apropriada à lei do que aos regimentos: donde a recepção do art. 5º, § 2º, da Lei 1.579/52, que situa, no termo final de legislatura em que constituída, o limite intransponível de duração, ao qual, com ou sem prorrogação do prazo inicialmente fixado, se há de restringir a atividade de qualquer comissão parlamentar de inquérito. A disciplina da

mesma matéria pelo regimento interno diz apenas com as conveniências de administração parlamentar, das quais cada câmara é o juiz exclusivo, e da qual, por isso – desde que

respeitado o limite máximo fixado em lei, o fim da legislatura em curso -, não decorrem direitos para terceiros, nem a

legitimação para questionar em juízo sobre a interpretação que lhe dê a Casa do Congresso Nacional.”

Portanto, mesmo que uma CPI tivesse sido criada e instalada na legislatura anterior, ela já estaria extinta, nesse momento, em virtude do término da legislatura em que ela (a CPI) se iniciou. Ora, se a própria CPI se extingue com o fim da legislatura, o que não dizer dos requerimentos para a sua constituição, apresentados em legislaturas anteriores? Tais requerimentos, rigorosamente, não subsistem de uma legislatura para outra. Na esteira desse entendimento tem-se procedido nesta Casa Legislativa, mediante arquivamento, na legislatura que se inicia, dos requerimentos de CPI apresentados na legislatura anterior.

Ad argumentandum, lapidares as palavras do então Presidente da

Câmara dos Deputados, Dep. João Paulo Cunha, em resposta, dia 20- 02-2003, a uma questão de ordem sobre o assunto:

“Os Parlamentares que tomam posse na nova Legislatura não podem estar compelidos a acatar a expressão das forças políticas da Legislatura anterior, ingressando no mandato já

obrigados a constituir a CPI decorrente de requerimento arquivado. Se, entretanto, resolvem os novos Parlamentares pela constituição da Comissão, resta assim atendido o requisito constitucional, desde que um terço dos novos membros da Casa subscrevam o requerimento da criação.”

Nesse sentido, ainda, a lição do Ministro CELSO DE MELLO no Mandado de Segurança n. 22.858:

“Decisão: Revela-se incensurável o parecer da douta

Procuradoria-Geral da República (fls. 102/114), especialmente no ponto em que demonstra, com apoio no princípio da unidade da legislatura, que o encerramento desse quatriênio legislativo (CF, art. 44, parágrafo único), em cujo âmbito veio a ser formulado o requerimento de abertura de investigação parlamentar, faz instaurar típica hipótese de prejudicialidade da ação mandamental, por efeito de perda superveniente de objeto (fls. 106/107):

‘A superveniência do término da legislatura a que se referia o requerimento da instalação de CPI, portanto, prejudica o objeto do writ. A legislatura é nova, diferentes também são

os atuais membros da Casa Legislativa e nem todos os impetrantes lograram reeleger-se Deputados. O Judiciário não pode impor à atual legislatura, não mais constituída pelos Deputados subscritores do pedido da CPI, que a instale agora e promova os pertinentes trabalhos. A CPI, como sabido, constitui ato de natureza política e está intimamente ligada à prática de deliberação interna

corporis e, na hipótese de a Câmara dos Deputados entendê-la necessária, colhendo a assinatura dos atuais Deputados com o quorum legal, nada impede que a instale.”

Esta Presidência entende, em conclusão sobre este ponto da Questão de Ordem, que, como preceituado no § 2º do art. 5º, da Lei Federal n. 1.579, de 18 de março de 1952, as Comissões

Parlamentares de Inquérito funcionam “DENTRO DA

LEGISLATURA” em que são constituídas; da mesma maneira, a validade e eficácia dos Requerimentos de constituição de CPI cingem- se à legislatura em que são apresentados. Daí porque, iniciando-se nova legislatura, como é o caso, impõe-se o imediato arquivamento de tais Requerimentos, a teor, inclusive, do disposto na primeira parte do artigo 177 do Regimento Interno: - Serão arquivadas, no início de

cada legislatura, as proposições apresentadas na anterior.” 155

155 _{Questão de Ordem n. 243, respondida pelo Presidente da Alesp, Dep. Vaz de Lima, na 18ª sessão}

extraordinária, em 11-07-07, publicada no Diário Oficial do Estado – Poder Legislativo, edição de 2- 8-07, p. 51 (colunas 3 e 4) e p.52 (coluna 1).

4.3.5 Princípio do exame prévio do projeto por comissões parlamentares

A Constituição Federal de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, expressamente determinava que fosse tido como rejeitado o projeto de lei que recebesse, quanto ao mérito, parecer contrário de todas as Comissões para as quais houvera sido distribuído (art. 58, § 2º). A atual Carta da República estabelece, como reserva de Regimento Interno, as atribuições das Comissões parlamentares, concedendo-lhes, inclusive, também na forma que dispuser o Regimento Interno, a competência para, em sede deliberante, discutir e votar projetos de lei. Discutem e votam conclusivamente; mas, no âmbito das Comissões, as proposições, em regra, para observância a preceitos regimentais, recebem pareceres

opinativos acerca da sua legalidade, juridicidade e constitucionalidade; havendo casos,

no entanto, em que os pareceres exarados também consideram o mérito das proposições. No mérito, salienta Andyara Klopstock Sproesser, as Comissões falam sobre a conveniência, a oportunidade e a justiça da medida consubstanciada no projeto:

“A conveniência resulta da necessidade ou utilidade da medida em face do interesse público, da sociedade e dos indivíduos que a compõem. A oportunidade, por sua vez, diz respeito à adequação da

medida ao tempo em que deva ser adotada. A justiça, por fim,

prende-se à compatibilidade da medida, especificamente, com o valor do Justo. Esse aspecto da justiça, sem dúvida, diz respeito ao bem- comum, que, na verdade, não se vincula a um único e só valor, mas compreende, ao contrário, um complexo de valores. O bem-comum liga-se, em especial, diretamente ao valor do Justo, do equilíbrio e da harmonia social. A medida consubstanciada no projeto terá o sentido da justiça, se e quando estiver em ordem a realizar o valor do Justo, orientado que esteja em direção à liberdade e à igualdade de todos, especialmente no tocante à fruição dos bens da civilização.”156