Proposta de Emenda constitucional

Diferentemente da Federação argentina com Legislativos provinciais168 uni e bicamerais169, nos Estados da Federação brasileira, as modificações das suas Constituições são efetivadas sempre por Legislativos unicamerais, compostos por Deputados legisladores, aos quais se atribui competência constituinte decorrente.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido de se exigir dos Estados-membros observância aos postulados que regem o processo de emenda à Constituição Federal: procedimento que efetive dualidade de turnos seqüenciais de discussão e votação, e aprovação por 3/5 dos membros das Assembléias Legislativas. Tem-se que essas limitações formais são impostas de modo subordinante aos constituintes decorrentes.170 Subordina-se, ainda, o Poder Constituinte Decorrente às demais condições de emendabilidade a que o Poder Constituinte Derivado se submete, por expressa vontade do Poder Constituinte Originário (art. 60, §§ 1º, 4º e 5º).

Cf. também, MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2007; SAMPAIO, Nelson de Souza. O processo legislativo. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey 1996; SPROESSER, Andyara Klopstock. Direito Parlamentar – Processo Legislativo. 2. ed. São Paulo: Alesp/SGP, 2004; ATALIBA, Geraldo. Lei complementar na Constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1971; CLÈVE, Cleverson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado contemporâneo e na Constituição de 1988. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2000; PAULO, Vicente e ALEXANDRINO, Vicente. Processo legislativo. 2. ed. Niterói,RJ: Impetus, 2005; AZEVEDO, Márcia Maria Corrêa de. Prática do processo legislativo. São Paulo: Atlas, 2001; COELHO, Fábio Alexandre. Processo legislativo. São Paulo: Ed. Juarez de Oliveira, 2007; CASSEB, Paulo Adib. Processo legislativo. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008; DUARTE NETO, José. A iniciativa popular na Constituição Federal. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005; HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002; JAMPAULO JÚNIOR, João. O processo legislativo – sanção e vício de iniciativa. São Paulo: Malheiros, 2008. CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito constitucional. 11. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. BENETON, Marco Antonio Hatem. O processo legislativo financeiro. (Tese Doutorado) São Paulo: Fadusp, 2007; RIZEK JUNIOR, Rubens Naman. Os Parlamentos frente às inovações do processo legislativo. (Dissertação Mestrado) São Paulo: Fadusp, 2001.

168

ALBERDI, Juan Bautista. Derecho público provincial argentino. Buenos Aires: Tall. gráf. L. J. Rosso y cia., 1917.

169 _{Legislativos provinciais argentinos bicamerais: Santa Fé, Mendoza, Entre Rios, San Luis (1987),}

Catamarca (1988), Corrientes (1993), Buenos Aires (1998) e Salta (1998).

Legislativos provinciais argentino unicamerais: Missiones, Neuquén, San Juan (1986), Jujuy (1986), Rio Negro (1988), Formosa (1991), Tierra del Fuego (1991), Santa Cruz (1994), Chubut (1994), Chaco (1994), La Pampa (1994), Santiago Del Estero (1997), Córdoba (2001), La Rioja (2002), Tucumán (2006) e Buenos Aires (DF).

Já quanto à titularidade de iniciativa para alterar as respectivas Constituições, os constituintes de quatorze Estados afastaram-se do parâmetro federal e previram a possibilidade de a iniciativa popular consubstanciar proposta de emenda à Constituição Estadual: Acre (art. 53, III, e § 5º); Alagoas (art. 85, IV); Amapá (art. 103, IV); Amazonas (art. 32, IV); Bahia (art. 74, IV); Espírito Santo (arts. 62, III, e 69); Goiás (art. 19, IV); Pará (arts. 8º e 103, V); Paraíba (art. 62, IV); Pernambuco (art. 17, III); Rio Grande do Sul (arts. 58, IV, e 68); Roraima (art. 39, IV); Santa

Catarina (art. 49, IV); São Paulo (art. 22, IV); e Sergipe (art. 55, IV). Sobre essa

matéria ainda não há171 qualquer manifestação do Supremo Tribunal Federal.

Ao “Tribunal de Justiça, após aprovação pela maioria dos desembargadores”, a Constituição do Estado do Pará (art. 103, III) concedeu também competência para deflagrar o processo legislativo de proposta de emenda à Constituição Estadual. Trata-se de atribuição somente concedida pelo constituinte estadual paraense e não guarda nenhuma simetria com os titulares deste mesmo direito estatuído na Constituição Federal.

Da mesma forma, não observando os paradigmas previstos na Constituição Federal, mas com viés restritivo impróprio, exige-se subscrição de, no mínimo, 2/3 (dois terços) dos membros da Assembléia Legislativa de Roraima para se outorgar titularidade em ordem a apresentação de proposta de emenda àquela Constituição Estadual (art. 39, I). E, com semelhante caráter restritivo, observe-se que à Constituição do Estado do Rio Grande do Norte tão-somente dois titulares possuem capacidade para propor emenda constitucional: o Governador e 1/3 (um terço), no mínimo, dos membros da Assembléia Legislativa (art. 45, I e II).

5.2.2 Projeto de Lei complementar

Ao contrário da Constituição Federal que, pontualmente, assinala que determinada matéria deva ser normatizada mediante lei complementar, há Constituições Estaduais que adotam como critério indicar em um mesmo artigo o rol das matérias que carecem de aprovação por maioria absoluta dos membros da Assembléia Legislativa. Assim procederam os constituintes estaduais do Acre (art. 56, parágrafo único, incisos I a XIII), do Espírito Santo (art. 68, parágrafo único, incisos I a XI),de Mato Grosso (art. 45, parágrafo único, incisos I a XVI), de Minas Gerais (art. 65, § 2º, incisos I a

IV), do Pará (art. 113, parágrafo único, incisos I a III), do Piauí (art. 77, parágrafo único, incisos I a X), de Pernambuco (art. 18, parágrafo único, incisos I a XVI), do

Rio de Janeiro (art. 118, parágrafo único, incisos I a X), do Rio Grande do Norte

(art. 48, incisos I a V), de Roraima (art. 40, parágrafo único, incisos I a XVIII), de

Santa Catarina (art. 57, parágrafo único, incisos I a VIII), de São Paulo (art. 23,

parágrafo único, itens 1 a 18), e de Sergipe (art. 60, §1º, incisos I a V). O rol não é exaustivo, haja vista que se utiliza a expressão “entre outras matérias”(Minas Gerais,

e.g.), e as próprias exceções no corpo das Constituições, notadamente a que prescreve

que, por lei complementar, poderão ser acrescidas outras atribuições ao cargo de Vice- Governador do Estado; bem por isso, partilham, também, do sistema adotado pelo constituinte federal.

À guisa de informação, no âmbito estadual foram consideradas matéria de lei complementar: 1) a lei de organização judiciária; 2) a lei orgânica do Ministério Público; 3) a lei orgânica da Procuradoria Geral do Estado; 4) a lei orgânica da Defensoria Geral; 5) a lei orgânica da Polícia Civil; a lei orgânica da Polícia Militar; 6) a lei orgânica do Tribunal de Contas; 7) a lei orgânica das entidades descentralizadas; 8) a lei orgânica do Fisco estadual; 9) os estatutos dos servidores civis e militares; 10) o código de Educação; 11) o código de Saúde; 12) o código de Saneamento Básico; 13) o código de Proteção ao Meio Ambiente; 14) o código estadual de Proteção Contra Incêndios e Emergências; 15) a lei sobre normas técnicas de elaboração legislativa; 16) a lei que impuser requisitos para classificação de Municípios como estância de qualquer natureza; 17) as leis que instituírem regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.

Importa indagar se os constituintes estaduais devem também observar, simetricamente, a mesma sistemática para as matérias que já mereceram do constituinte federal a indicação de normatização mediante lei complementar. O Supremo Tribunal Federal, com fundamento no “tal princípio de simetria necessária” — assim referido pelo Min. Sepúlveda Pertence, não “simetrista”, em voto proferido na ADI-MC n. 2.314-4/RJ (p. 206) —, tem decidido que a observância é obrigatória.172 No entanto, no

172

Nesse sentido: ADI n. 805/RS, rel.Min. Celso de Mello, RTJ 152/71 e RTJ 168/391; ADI n. 822/RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, RTJ 150/482, RDA 191/194 e RTJ 163/882; ADI n. 872/RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, RTJ 151/425 e RDA 197/152; ADI n. 1.070/MS, rel. Min. Celso de Mello, RTJ 168/87; ADI n. 1.087/RJ, rel. Min. Moreira Alves, Lex-JSTF 199/43; ADI n. 1.196/RO, rel. Min. Octávio Gallotti, Lex-JSTF 199/79; ADI n. 1.254/RJ, rel. Min. Sepúlveda Pertence, RTJ 170/792 e RTJ 170/801 e Lex-JSTF 260/67; ADI n. 1.434/SP, rel. Min. Celso de Mello, RTJ 164/506

julgamento, ainda não concluído, da ADI n. 2.872/PI, em 29 de outubro de 2008, relator Min. Eros Grau, o Min. Menezes Direito, abrindo divergência, salientou que o

princípio da simetria deve comportar modulação, no que foi acompanhado pela

Min. Cármen Lúcia. Informa-se que “considerou que a legislação ordinária no âmbito federal, que dispensa o quorum mais rigoroso da lei complementar, não impede que, na competência dos Estados-membros, seja possível exigir lei complementar. Frisou que a

força da Federação brasileira deve estar exatamente na compreensão de que os Estados-membros podem fazer opções constitucionais locais com os padrões normativos disponíveis na Constituição Federal sem que isso malfira, em nenhum

aspecto, qualquer princípio sensível ou qualquer limitação expressa ou implícita, e concluiu não vislumbrar razão alguma para a aplicação alargada do aludido postulado”.173 (negritou-se)

Decorrente também de sistemática de enquadramento que não observou correspondência da matéria ao se exigir, no plano estadual, lei complementar, quando no federal prevê-se legislação ordinária, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em ação direta de inconstitucionalidade de lei n. 76.072-0/9, acolheu argumentos para declarar inconstitucional a lei ordinária n. 8.992/94, por invadir campo privativo da matéria que, por escolha do constituinte estadual, deveria ser disciplinada por lei complementar (Lei Orgânica da Polícia Militar, e Estatutos dos Servidores Civis e dos Militares – art. 23, parágrafo único, itens 6 e 10 da Constituição Estadual).174