Titulares de emenda

A titularidade e a oportunidade de emendas às proposições principais é matéria disciplinada pelos Regimentos Internos. Norma regimental pode atribuir a parlamentar, individualmente; a um conjunto de parlamentares; à Comissão permanente; ou até à iniciativa popular o direito de apresentar emendas às proposições principais. Indica, outrossim, o momento de sua apresentação: se no período de Pauta, se perante às Comissões, ou em Plenário. Além destes, aos próprios detentores da iniciativa legislativa (Governador, Tribunais e Ministério Público) admite-se a possibilidade de propor, até determinado momento do iter legislativo, alteração às respectivas propostas originais. As alterações assim ofertadas pelo Executivo denominam-se “mensagem aditiva” (Assembléia paulista - praxe) ou “mensagem retificativa” (art. 198 do Regimento Interno da Assembléia gaúcha).

Impende-se que se sublinhe que a Constituição Federal não veda a apresentação de emendas, pelos parlamentares e por Comissões técnicas permanentes, a projetos em tramitação, antes a reconhece como direito ínsito à atividade legislativa. Veda, no entanto, o aumento de despesa originariamente prevista em projetos de iniciativa exclusiva do Executivo e em projetos sobre organização dos serviços administrativos do Legislativo, Tribunais e Ministério Público, o que, à evidência, se efetiva mediante apresentação de emenda e sua conseqüente aprovação pelo Plenário (art. 63, I e II, da CF). Ao projeto de lei do orçamento anual, o constituinte de 1988, prestigiando a atuação de parlamentar – que no ordenamento constitucional imediatamente anterior assistia de mãos atadas a aprovação, por decurso de prazo, em data marcada, 30 de novembro, do inteiro teor do projeto original200 – admitiu, expressamente, aprovação, pelo Plenário, de emendas que não sejam incompatíveis

200 _{“Art. 66. O projeto de lei orçamentária anual será enviado pelo Presidente da República ao Congresso}

Nacional, para votação conjunta das duas Casas, até quatro meses antes do início do exercício financeiro seguinte; se, até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro, o Poder Legislativo não o devolver para sanção, será promulgado como lei.”

com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, e desde que se indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida, transferências tributárias constitucionais.

De modo que, excluídas as limitações referenciadas, não há falar em impedimento à apresentação de emenda – tanto por parlamentares como por

Comissão – a qualquer projeto, tampouco à aprovação delas pelo Legislativo. Esse o

entendimento do Supremo Tribunal Federal, inclusive para o processo legislativo estadual:

— "O projeto de lei sobre organização judiciária pode sofrer emendas

parlamentares de que resulte, até mesmo, aumento da despesa prevista. O conteúdo restritivo da norma inscrita no art. 63, II, da

Constituição Federal, que concerne exclusivamente aos serviços administrativos estruturados na secretaria dos tribunais, não se aplica aos projetos referentes à organização judiciária, eis que as limitações expressamente previstas, nesse tema, pela Carta Política de 1969 (art. 144, § 5º, in fine), deixaram de ser reproduzidas pelo vigente ordenamento constitucional." (ADI 865-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 7-10-93, DJ 8-4-94)

— "Matérias de iniciativa reservada: as restrições ao poder de emenda

ficam reduzidas à proibição de aumento de despesa e à hipótese de impertinência da emenda ao tema do projeto. Precedentes do STF: RE

140.542-RJ, Galvão, Plenário, 30-9-93; ADIn 574, Galvão; RE 120.331- CE, Borja, DJ 14-12-90; ADIn 865-MA, Celso de Mello, DJ 8-4-94." (RE 191.191, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 12-12-97, DJ 20-2-98)

— "A atuação dos membros da Assembléia Legislativa dos Estados acha- se submetida, no processo de formação das leis, à limitação imposta pelo art. 63, I, da Constituição, que veda — ressalvadas as proposições de natureza orçamentária — o oferecimento de emendas parlamentares de que resulte o aumento da despesa prevista nos projetos sujeitos ao exclusivo poder de iniciativa do Governador do Estado. O exercício do

poder de emenda, pelos membros do parlamento, qualifica-se como prerrogativa inerente à função legislativa do estado. O poder de emendar — que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis — qualifica-se como prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em numerus clausus, pela Constituição Federal. A Constituição Federal de 1988, prestigiando o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, no regime constitucional anterior, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O

a concepção regalista de Estado (RTJ 32/143 — RTJ 33/107 — RTJ 34/6 — RTJ 40/348), que suprimiria, caso prevalecesse, o poder de emenda dos membros do Legislativo. Revela-se plenamente legítimo, desse

modo, o exercício do poder de emenda pelos parlamentares, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do Estado, incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa parlamentar — que é inerente à atividade legislativa —, as restrições decorrentes do próprio texto constitucional (CF, art. 63, I e II), bem assim aquela fundada na exigência de que as emendas de iniciativa parlamentar sempre guardem relação de pertinência com o objeto da proposição legislativa. Doutrina. Precedentes." (ADI 973-MC,

Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 17-12-93, DJ de 19-12-06)

— "Processo legislativo da União: observância compulsória pelos Estados de seus princípios básicos, por sua implicação com o princípio fundamental da separação e independência dos poderes: jurisprudência do Supremo Tribunal. Processo legislativo: emenda de origem parlamentar

a projeto de iniciativa reservada a outro poder: inconstitucionalidade, quando da alteração resulte aumento da despesa conseqüente ao projeto inicial (...)." (ADI 774, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento

em 10-12-98, DJ 26-2-99). No mesmo sentido: ADI 816, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 22-8-96, DJ 27-9-96; ADI 2.840-QO, Re. Min. Ellen Gracie, julgamento em 15-10-03, DJ 11-6-04; ADI 805, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 17-12-98, DJ 12-3-99; ADI 2.079, Rel. Min. Mauricio Corrêa, julgamento em 29-4-04, DJ 18-6-04.

Reafirme-se, pois, que a prerrogativa de apresentar emendas às proposições em trâmite constitui direito do parlamentar inerente às atividades legislativas do mandato representativo, podendo o mandatário oferecê-las mesmo quando se tratar de projetos timbrados pela reserva de iniciativa; nesse caso, observar-se-ão apenas as restrições constitucionais supra mencionadas. Ao Plenário, evidentemente, compete aprová-las, para que se tornem emendas do Legislativo à proposição.