1.3.1 – ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DO NEW PUBLIC MANAGEMENT

Segundo BARZELAY (2001) a expressão New Public Management (NPM) ou, como vem sendo traduzido, a nova gestão pública, surgiu pela primeira vez na literatura académica no início de 1990 e rapidamente se propagou.

O NPM é uma expressão usada normalmente por académicos e profissionais, e está intimamente relacionada com os diversos temas, estilos e padrões aplicados à gestão do serviço público. Na generalidade, os académicos concordam que o NPM existe. No entanto, há alguma controvérsia no significado da própria expressão New Public Management (BARZELAY: 2001).

Essencialmente, a designação do NPM relaciona-se com todo o processo de modernização e reforma do modelo de gestão pública, baseado no pressuposto de que o anterior modelo de gestão associado ao Welfare State era ineficiente e excessivamente lento na forma como reagia às necessidades dos cidadãos e às alterações constantes verificadas no meio onde se inseria (RODRIGUES, 2005).

Para este autor (2005:1), o NPM é um “() modelo de gestão que procura organizar e

operacionalizar, de maneira diferente, a Administração Pública e os seus agentes, de maneira a: • melhorar o seu desempenho;

• evitar a corrupção;

• orientar a Administração Pública para as necessidades dos cidadãos; • abrir a Administração Pública à sociedade;

• torná-la mais transparente e idónea;

• definir e identificar competências e responsabilidades; • evitar o desperdício",

sendo estas consideradas as linhas estratégicas da nova gestão pública.

Existem diversos fatores associados ao aparecimento de um novo modelo de gestão no seio da Administração Pública, o NPM, como são exemplo: fatores

económicos, financeiros, políticos, ideológicos, pressões internacionais

(diretamente relacionadas com a construção do espaço único europeu) e a própria falência do modelo tradicional (RODRIGUES, 2005).

Esse novo paradigma na gestão pública baseou-se na abordagem managerial e

na escola da public choice1 (ROCHA, 2000).

A abordagem managerial diz respeito à profissionalização da gestão, determinação de medidas explícitas da performance, avaliação com base em resultados, rentabilidade da despesa e resposta às necessidades dos consumidores. Por outro lado, a teoria da escolha pública (public choice), foca-se no desmembramento das burocracias e no controlo político das mesmas, na introdução de “quase mercados” ou “mercados de substituição”, bem como na divisão entre consumidores e fornecedores de serviços públicos (idem: 2000). Como refere MARINI (2003:48), para além do NPM ter sido influenciado principalmente pelas teorias da escolha pública, foram também introduzidos alguns aspetos contemporâneos provenientes da gestão privada, nomeadamente o “() Total Quality Management (TQM), reengenharia, stakeholders, orientação a clientes, foco em resultados, flexibilização, remuneração variável por desempenho, etc.”.

1

As abordagens gestionárias, onde se insere o NPM, têm como principal objetivo transformar entidades do setor público em entidades similares às entidades do setor privado, “() orientadas para resultados e com metas de desempenho” (CARAPETO, 2006:27).

Por conseguinte, após a definição das linhas estratégicas do NPM, torna-se necessário efetuar alguns ajustamentos nos processos de gestão e nas estruturas organizacionais.

Ao nível dos processos de gestão, a nova gestão pública procura dar resposta aos problemas de eficiência da gestão pública, através da introdução de mecanismos de mercado e na adoção de ferramentas de gestão do setor privado, provocando diversas mudanças e novas práticas de gestão. RODRIGUES (2005) identifica algumas dessas dimensões verificadas na Administração Pública: gestão profissional, medidas de desempenho, maior transparência na relação custo-benefício, maior responsabilização, maior competição, introdução de mecanismos de gestão privada e maior enfoque na qualidade de serviço.

Relativamente às estruturas organizativas, o NPM promove a autonomia, a segmentação e a separação de tarefas, transformando desta forma toda a composição do setor público.

Segundo FERNANDES (2009:157), “O movimento do New Public Management iniciou-se

nos países anglo-saxónicos na década de 70, principalmente em Inglaterra com o governo de Margareth Thatcher, e diferencia-se do modelo tradicional pela:

• desregulamentação: menos regras e normas e maior ênfase no estabelecimento de objectivos bem determinados e no seu cumprimento;

• descentralização da gestão: que se traduz na criação de subentidades para o desenvolvimento de funções concretas, com objectivos e responsabilidades bem definidas;

• ênfase na responsabilidade dos gestores nos diferentes níveis em que se encontram, procurando-se a motivação adequada para a aceitação de melhorias nas diversas entidades que integram o sector público;

• necessidade de estabelecer um sistema de avaliação da gestão nos seus diferentes níveis, para a realização dos objectivos estabelecidos, apuramento de responsabilidades e motivação para a qualidade na gestão;

• orientação para o cliente, que na administração pública é o cidadão, introduzindo-se critérios e valores de referência obtidos no mercado”.

A abordagem gestionária do NPM foi a que prevaleceu nos anos 80 e 90 do século passado, sendo que nos anos 80, a gestão pública tornou-se uma área ativa na formulação de políticas públicas em diversos países.

Os Estados Unidos da América adotaram o movimento do NPM sob o mandato do presidente Ronald Reagan, expandindo-se posteriormente a outros países anglo- saxónicos, como a Austrália e a Nova Zelândia. Mais tarde, o NPM abrangeu praticamente todos os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE). Nos anos 90 do século passado foi também adotado na América Latina (MARINI, 2003).

No caso português, a transformação do Estado em Estado managerial, que pressupõe a introdução na Administração Pública da gestão da performance (definição clara dos objetivos, alterações institucionais e criação de sistemas de informação da performance), obrigou que os serviços e organismos do Estado adotassem novas técnicas, até então exclusivas das empresas (ROCHA, 2000). Dado que os sistemas de informação contabilísticos tradicionais não refletiam a realidade dos serviços públicos nem a sua eficiência, FERNANDES (2009) refere que foram dois os acontecimentos históricos que decidiram a trajetória seguida por Portugal para a implementação dos princípios do NPM:

• a revolução do 25 de Abril de 1974 – uma vez que nessa data foi extinto o regime ditatorial, caracterizado por modelos de atuação muito próprios. Foi aberto o caminho para a introdução do regime democrático, que possibilitou que o setor público se modernizasse;

• a adesão de Portugal à UE – no ano de 1986, deu-se início às efetivas reformas da gestão pública. No âmbito da Contabilidade Pública, os Estados-Membros para além de produzirem informação contabilístico- financeiro para os utilizadores nacionais (internos), foram obrigados a elaborar e a prestar informação para as entidades externas (europeias).

Segundo MARINI (2003), podemos estudar o aparecimento do movimento do NPM a partir da análise de alguns dos seus princípios básicos:

• focalização da ação do Estado no cidadão – na perspetiva de que o Estado deve ser entendido como o local onde cada cidadão exerce a cidadania. Portanto, qualquer reforma a efetivar terá como objetivos melhorar a qualidade da prestação de serviço público na ótica de quem o usa e proporcionar a aprendizagem social de cidadania;

• reorientação dos mecanismos de controlo por resultados – significa evoluir de uma lógica com base no controlo da legalidade, controlo orçamental e prestação de contas públicas (modelo tradicional) para uma nova perspetiva centrada na obtenção dos resultados. O que quer dizer que os mecanismos de controlo provenientes do modelo burocrático (tradicional) representam um obstáculo ao alcance da eficiência e inovação, pelo que os mesmos deverão ter por base indicadores de resultados;

• flexibilidade administrativa – a finalidade é permitir que as instituições públicas e as pessoas que nela trabalham, alcancem os seus objetivos. Contudo, deverá existir autonomia suficiente para atingir esses objetivos; • controlo social – isto é, desenhar mecanismos de prestação de contas e

avaliação de desempenho. Se o objetivo é possibilitar a aprendizagem social de cidadania e a reorientação para os resultados, o controlo social deverá ser efetuado na perspetiva de quem presta o serviço, bem como na perspetiva de quem usa ou beneficia da prestação de serviços públicos; • valorização do cidadão – representa a base de todo o processo de reforma

do novo paradigma de gestão, ou seja, orientação para o cidadão e realização do conjunto dos serviços públicos de forma participativa.