Mobiliser des outils d'aide à la décision en aval d'une démarche de préparation de la participation: contribution d’une démarche multicritère participative

Elle a permis ensuite de réaliser un classement de l’ensemble des municipalités selon les deux axes et une cartographie de ces municipalités permettant de construire différents modes d’intervention de l’autorité gouvernementale selon le positionnement de la municipalité dans la matrice (cf.

diagramme précédent).

1.1.5. Conclusion

Cette étude met en avant une modalité de structuration de la participation d’acteurs autour d’une démarche d’aide à la décision. En particulier, cette modalité s’appuie sur le fait de rendre les parties les plus affectées par le problème responsables d’une partie de la démarche. Selon nous, cela caractérise un signal vers les parties intéressées que le maître d’ouvrage (ici les autorités gouvernementales) est disposé à redistribuer sensiblement les responsabilités, même si cela n’engage pas formellement le maître d’ouvrage (il ne s’agit que de déterminer des indicateurs et des poids et pas d’arrêter la décision finale). Nous reviendrons sur ce point dans les conclusions que nous avons tirés dans le cadre de notre intervention au syndicat des transports d’Ile de France (cf. chapitre 5).

Dans d’autres démarches participatives d’aide multicritère à la décision, les concepts et les outils multicritères sont mobilisés en aval de l’ensemble de la démarche d’intégration. Ils n’instrumentent donc pas directement la structuration de la participation.

1.2. Mobiliser des outils d'aide à la décision en aval d'une démarche de préparation de la

acteurs parties prenantes est un enjeu majeur. Nous avons vu dans le chapitre 1, que la participation d’acteurs à un processus de décision pouvait prendre plusieurs formes. Bertrand et Martel [2002] reprennent ces différentes modalités. Ils constatent que la consultation ne consiste bien souvent qu’en une « démarche de planification autocratique ». D’un autre côté, la négociation est une forme de participation qui peut assez souvent conduire à des situations de blocages qui ne sont évidemment pas souhaitables. Les auteurs considèrent qu’une démarche participative est une modalité intermédiaire entre la consultation et la négociation. Ils ont ainsi conçu dans le cadre de problématiques liées à la gestion des forêts, une démarche multicritère participative. Cette démarche nous intéresse au premier chef dans la mesure où elle décrit explicitement la place d’outils multicritères d’aide à la décision dans le cadre d’une démarche qui structure formellement la participation et les interventions des différentes parties prenantes.

Pour le cas des problématiques environnementales forestières, les auteurs identifient plusieurs défis dont il nous semble que certains pourraient être ceux des décisions publiques en général (pour d’autres questions et dans d’autres pays que le Canada). En premier lieu, il s’agit de la capacité du maître d’ouvrage²² à rendre disponibles les ressources humaines spécifiques de la gestion de la participation du public à un processus²³. En second lieu, il s’agit de la volonté du maître d’ouvrage de dépasser ce qui est prévu dans la loi et d’aller au-delà en terme de démarche participative. Un troisième défi réside dans les caractéristiques intrinsèques des processus de décision, longs et complexes. Enfin, un dernier défi vient de ce que les gestionnaires de domaines forestiers sont ancrés dans une culture très scientifique et très technique les rendant de fait peu disposés à entendre des arguments de nature politique ou relevant de jugements de valeurs (les arguments de la population par exemple à l’égard de la sauvegarde de l’environnement). Pour résumer, les défis posés aux initiateurs de démarche participative dans le cas de la gestion des forêts au Canada, relèvent de l’inclination du décideur maître d’ouvrage à l’égard des démarches participatives d’une part et de la culture professionnelle du domaine d’autre part. Ces défis ne nous semblent pas spécifiques du seul contexte de la gestion des forêts au Canada. En effet, nous verrons plus loin que certains de ces éléments conditionnent très fortement la contribution des outils d’aide à la décision aux démarches de concertation dans le cas des transports publics en France (cf. chapitre 5).

22 Les auteurs utilisent le terme « promoteurs ». Dans la suite de l’exposé, nous utiliserons le terme « maître d’ouvrage ».

23 Les auteurs parlent, ici, de l’embauche de facilitateurs et d’experts en négociation.

1.2.3. Les outils d’aide à la décision mobilisés

La démarche participative suggérée par les auteurs est comme son nom l’indique motivée par la participation d’acteurs multiples à la démarche. De ce fait, les outils d’aide à la décision multicritères mobilisés, même utilisés en aval, ont été choisis par rapport à cette problématique.

Deux outils principaux ont été utilisés : QUANTUM (dont une présentation détaillée est faite dans Rousseau et al. [1997]) et ELECTRE III. Les caractéristiques de l’outil ELECTRE III mises en avant par les auteurs pour en justifier l’usage dans le cadre d’une démarche participative sont les suivantes :

− Il s’agit d’un outil s’appuyant sur une méthodologie non compensatoire ;

− Des seuils de discrimination et des seuils de veto peuvent être utilisés pour modéliser avec réalisme les préférences des acteurs ;

− Il est possible d’y modéliser l’incomparabilité, relation de préférence qu’il n’est possible d’envisager avec par exemple les méthodes de type MAUT (Multi Attribute Utility Theory) (cf. section 1, chapitre 4), AHP (cf. section 2 chapitre 2), ou encore Macbeth (cf. section 2 chapitre 4).

Selon les auteurs, ces éléments concourent à rapprocher la procédure ELECTRE du principe de démocratie (cf. à ce propos le point 1.1. du chapitre 4 consacré aux méthodes de type ELECTRE)

1.2.4. Présentation de la démarche participative

La démarche proposée comporte cinq grandes phases (cf. tableau ci-dessous).

Intitulé de la phase de la démarche Tâches élémentaires

1ère Phase

La connaissance de la situation

1. Le territoire d’application ;

2. L’identification des parties prenantes ;

3. L’identification préliminaire des intérêts et des préoccupations ;

4. Le regroupement des parties intéressées en groupes d’intérêts.

2^ème Phase

L’organisation de la démarche participative

1. L’adaptation de la démarche à la complexité de la situation ;

2. L’association avec un organisme représentatif local ;

3. La participation des ministères concernés ; 4. L’entente entre les promoteurs ;

5. La participation des parties intéressées incontournables.

3^ème Phase

La formation du comité de concertation

1. L’organisation et la préparation d’une rencontre publique ;

2. La préparation des séances d’information ; 3. Les discussions en ateliers et la nomination de représentants ;

4. La synthèse des discussions ;

5. La présentation des membres du comité.

4^ème Phase

Les travaux du comité de concertation

1. L’établissement des règles de fonctionnement et de la structure du comité ;

2. Le partage des connaissances ;

3. L’identification et la structuration des enjeux et des objectifs ;

4. Le zonage fonctionnel du territoire ; 5. Le plan de communication ;

6. L’étude des plans ou autres dossiers.

5^ème Phase

L’élaboration de la solution

1. Les étapes de la démarche d’aide multicritère à la décision ;

La conception des stratégies d’aménagement ; La construction des critères de comparaison ; L’évaluation des stratégies selon les critères ;

La comparaison des stratégies ou l’agrégation multicritère ;

2. La formulation de la solution.

Tableau 10 : Les cinq phases de la démarche multicritère participative de Bertrand et Martel [2002]

La « connaissance de la situation » consiste surtout en une étude des différentes parties prenantes au problème. Le recensement des acteurs concernés par le problème peut s’appuyer selon les auteurs sur des outils de type typologie d’acteur (cf. les typologies d’acteurs présentées au chapitre 2).

L’identification des parties prenantes est nécessairement une activité délicate tant elle est de nature à contribuer à la légitimation du travail collectif dans son ensemble. L’identification des

intérêts et des préoccupations de chacun permet de faire des regroupements d’acteurs sous forme de groupes d’intérêts.

« L’organisation de la démarche participative » est également une phase préparatoire qui concerne cette fois-ci les acteurs majeurs de la démarche : maître d’ouvrage, autorités de tutelle et « parties intéressées incontournables ». Comme son nom le suggère, cette phase concerne l’organisation de la forme de la démarche.

La troisième phase consiste en la formation d’un comité de concertation. Ce groupe est constitué sur la base des regroupements sous forme de groupes d’intérêts réalisés durant la première phase. La taille de l’ensemble des parties intéressées conditionne nécessairement la structure, la taille et la composition du comité de concertation. En particulier, si il y a beaucoup de parties intéressées, il faudra nécessairement établir des critères d’appartenance au comité de concertation (fondés par exemple sur la représentativité des acteurs), critères de nature à affecter la légitimité des travaux du comité de concertation. Selon les auteurs, il est souhaitable qu’un acteur neutre (le facilitateur) fasse partie du comité de concertation. La formation du comité de concertation peut être faite à partir de l’organisation d’une rencontre publique dans la limite de ce qu’autorise le nombre de parties prenantes. Lors de cette rencontre publique avec toutes les parties intéressées, des ateliers correspondant aux différents thèmes et groupes d’intérêts mis en perspective lors de la première phase permettent alors de structurer les premières discussions et de conduire à nommer les représentants de chacun des groupes d’intérêts qui siègeront au sein du comité de concertation.

Les travaux du comité de concertation débutent par l’établissement des règles de fonctionnement du comité et sa structure. Le comité doit s’entendre sur un certain nombre de préalables comme la définition des termes importants employés dans le cadre du problème. Il doit définir les enjeux généraux et les objectifs (à ce titre, la démarche proposée s’assimilerait à une démarche de construction de critères de type démarche descendante ou démarche top down, cf. chapitre 2).

Enfin, le comité de concertation met en place un « plan de communication » qui institue une procédure d’information de l’ensemble des parties prenantes.

La mise en œuvre des outils multicritères en tant que telle est la dernière phase. Le positionnement très en aval de cette phase indique que pour les auteurs de la démarche, la contribution des outils à la concertation n’est réelle que dans un cadre très structuré et dans lequel d’importantes réflexions ont été menées notamment sur les enjeux et objectifs généraux. Le cas pratique décrit au chapitre 5 montrera la contingence de la contribution des outils d’aide à la décision aux démarches de concertation par rapport au poids des visions stratégiques implicites.

La démarche décrite ci-dessus diffère sensiblement de la démarche exposée au 1.1. En effet, la structuration de la participation est ici un travail préparatoire des phases d’aide à la décision proprement dite. Dans le cas du 1.1., la structuration de la participation est entièrement calée sur les différentes activités constitutives d’un travail d’aide à la décision. Nous avons donc mis en évidence deux liens inverses entre la structuration de la participation et l’aide à la décision, liens sur lesquels nous reviendrons en conclusion générale.

Par ailleurs, c’est essentiellement l’expertise du contexte socio organisationnel qui permet d’organiser la participation de tous. Dans d’autres démarches, des techniques plus formelles et sensiblement plus décontextualisées (nécessitant donc moins d’expertise de ce type) permettent d’effectuer des regroupements d’acteurs et contribuent ainsi à la structuration de la participation.

1.3. Regrouper les acteurs dans une démarche d’aide à la décision : contribution d’une